Trial & error: Europese financiële sancties voor de Belgische rechter

Mats CUVELIER

Advocaat

De sancties opgelegd door de Europese Unie ten aanzien van Rusland hebben geleid tot tal van geschillen voor de Belgische burgerlijke en administratieve rechter, met name wat betreft de bevriezing van Russische tegoeden bij financiële instellingen. Deze bijdrage tracht de relevante wetgeving beknopt uit te leggen en werpt een kritische blik op recente Belgische rechtspraak betreffende geschillen over deze tegoeden.

I. Inleiding

Na de grootschalige invasie van Oekraïne op 24 februari 2022 legde de Europese Unie in sneltempo een reeks ingrijpende sancties op tegen Rusland. Handelend binnen het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid («GBVB») voerde de Raad een brede waaier aan nieuwe sanctiemaatregelen in, boven op de sancties die sinds 2014 van toepassing waren ten aanzien van Rusland.¹ Deze omvatten naast handelsbeperkingen ook gerichte financiële sancties tegen tal van natuurlijke en rechtspersonen.² Financiële sancties verplichten Europese onderdanen om tegoeden die zij aanhouden en die toebehoren aan geviseerde (rechts)personen, te bevriezen.

Voor België hebben deze financiële sancties een bijzondere betekenis, gelet op de aanwezigheid van de Euroclear Groep, een financiële marktinfrastructuur gevestigd in Brussel. Euroclear Bank treedt op als een internationale effectenbewaarinstelling en behandelt de afwikkeling van effectentransacties voor rekening van derden. Omdat de Russische Centrale Bank en tal van andere (rechts)personen geviseerd door Europese sancties effectenrekeningen aanhouden bij Euroclear, is de instelling een cruciale schakel in de toepassing van de Europese sancties. Eind 2025 hield Euroclear ongeveer 210 miljard euro aan geïmmobiliseerde Russische tegoeden onder toezicht, waarvan 191 miljard euro van de Russische Centrale Bank.³ Zonder de tussenkomst van Euroclear kunnen die tegoeden niet worden overdragen.

Het strategisch belang van de in België bevroren tegoeden werd duidelijk eind 2025, toen de Europese Commissie, gesteund door verschillende EU-lidstaten, voorstelde om de bevroren tegoeden van de Russische Centrale Bank aan Oekraïne ter beschikking te stellen in de vorm van een «herstellening» die terugbetaald zou worden door Oekraïne op voorwaarde dat Rusland herstelbetalingen zou doen aan Oekraïne.⁴ Dat plan kwam volgens de Belgische regering neer op een inbeslagname van de tegoeden⁵, wat Euroclear en België zou hebben blootgesteld aan financiële, politieke en juridische risico’s.⁶ Hoewel de Europese Raad alsnog besliste om de steun aan Oekraïne met een gezamenlijke lening te financieren, wordt verwacht dat de rechtstreekse terbeschikkingstelling van de tegoeden aan Oekraïne opnieuw op tafel komt. Intussen is België verantwoordelijk om het beheer van de bevroren tegoeden te verzekeren.

De Belgische uitvoerende en rechterlijke machten dragen dus een grote verantwoordelijkheid bij de tenuitvoerlegging van deze Europese sancties. Deze bijdrage werpt een blik op de rechtsregels waarmee de Europese Unie de blokkering van tegoeden afdwingt, de rol van het Belgische ministerie van Financiën bij de uitvoering van deze sancties in België, en de pogingen om langs de Belgische rechter de controle over effecten aangehouden bij Euroclear terug te winnen. Na een korte schets van het toepasselijke juridisch kader (deel II) bespreekt deze bijdrage hoe de Belgische burgerlijke en administratieve rechter dat kader toepast in een reeks recente beslissingen (deel III), waarna een aantal conclusies worden geformuleerd (deel IV).

II. Rechtskader

A. Bevriezing van tegoeden en economische middelen

Voor een goed begrip van de beslissingen die in deel III aan bod komen, bespreken we eerst kort de basisbeginselen van financiële sancties opgelegd door de Europese Unie.

In het kader van het GBVB heeft de Raad van de Europese Unie de bevoegdheid om maatregelen te treffen die de gehele of gedeeltelijke beperking beogen van de economische en financiële betrekkingen met een of meer derde landen.⁷ Dergelijke «beperkende maatregelen» (sancties) mogen ook individuele natuurlijke en rechtspersonen treffen.⁸ Wanneer een besluit van de Raad sancties treft waaraan verdere uitvoering dient te worden gegeven, bijvoorbeeld om rechtstreekse werking te verlenen aan bepaalde verbodsbepalingen, worden dergelijke bepalingen in een verordening van de Raad opgenomen. Wat betreft de sancties tegen Rusland geeft Verordening 269/2014 uitvoering aan Besluit 2014/145/GBVB en legt ze gerichte financiële sancties op ten aanzien van tal van personen en rechtspersonen die worden opgelijst in bijlage 1.⁹ De Raad voegt partijen toe aan die lijst op grond van criteria neergelegd in de relevante besluiten en verordeningen.¹⁰ Zo worden in het kader van de sancties tegen Rusland onder andere (rechts)personen geviseerd die verantwoordelijk zijn voor de Russische agressie in Oekraïne, daar steun voor leveren of profijt van trekken.

De kern van Verordening 269/2014 is de verplichting die inhoudt dat tegoeden en economische middelen die «toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van» de opgelijste partijen, worden «bevroren».¹¹ In de praktijk wordt vaak het Engelse begrip «asset freeze» gebruikt om een dergelijke maatregel te omschrijven. De «tegoeden» die moeten worden bevroren, omvatten alle financiële activa, zoals deposito’s en effecten.¹² Het begrip «economische middelen» verwijst naar alle andere activa die kunnen worden gebruikt om tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen.¹³ Kortom, het volledige vermogen van de geviseerde (rechts)persoon komt in het vizier.

De asset freeze heeft twee hoofdzakelijke rechtsgevolgen. Enerzijds moeten de tegoeden en economische middelen van opgelijste partijen worden geïmmobiliseerd.¹⁴ Dit betekent een verbod om eender welke transactie toe te staan die het gebruik van de bevroren tegoeden mogelijk maakt of waarbij economische middelen op eender welke manier worden gebruikt om tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen.¹⁵ Anderzijds is het verboden om rechtstreeks of onrechtstreeks aan opgelijste partijen tegoeden of economische middelen beschikbaar te maken.¹⁶

Beide dimensies van het verbod gelden niet enkel ten aanzien van opgelijste partijen. In de zaak EM System bevestigde het Hof van Justitie dat de verplichting om tegoeden te bevriezen die «toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van» een opgelijste partij, ook de tegoeden en economische middelen treft van rechtspersonen die niet op die lijst zijn geplaatst, indien de tegoeden en economische middelen van die rechtspersoon eigendom zijn van, in het bezit zijn van of onder zeggenschap staan van een op dezelfde lijst geplaatste persoon of entiteit.¹⁷ Volgens het Hof is een ruime lezing van de begrippen «bezit» en «zeggenschap» noodzakelijk om de effectiviteit van de sancties te bewaren; de asset freeze moet daarom alle tegoeden vatten waarvan het gebruik direct of indirect beïnvloed kan worden door een opgelijste partij, ook wanneer die tegoeden strikt genomen eigendom zijn van een afzonderlijke rechtspersoon.¹⁸

Zo werden, in het kader van de EU-sancties tegen Rusland, heel wat Russische financiële instellingen toegevoegd aan bijlage 1, met als gevolg dat de effectenrekeningen die deze partijen aanhielden bij Euroclear, ook werden bevroren, ongeacht of de onderliggende effecten eigendom waren van de opgelijste partijen zelf of daar werden aangehouden namens hun klanten. Volgens de interpretatieve richtsnoeren van de Raad mag worden aangenomen dat dergelijke effecten immers «onder de zeggenschap staan» van een opgelijste partij.¹⁹ Het Hof bevestigde de geldigheid van dit vermoeden in zijn arrest in de zaak EM System, in zoverre de opgelijste partij die de betrokken tegoeden in bewaring houdt voor rekening van een derde, deze voor haar eigen doeleinden zou kunnen gebruiken.²⁰

Hoewel opgelijste personen en derden van wie de tegoeden worden bevroren omdat deze onder zeggenschap staan van opgelijste personen, dezelfde gevolgen ondervinden, kunnen enkel de eersten een vernietigingsberoep instellen tegen de bewuste maatregel. Volgens de huidige rechtspraak van het Hof en het Gerecht kunnen enkel (rechts)personen die door de Raad worden geviseerd, een rechtstreeks en individueel belang aantonen in de zin van artikel 263, vierde alinea VWEU.²¹ Derden die onrechtstreeks door sanctiemaatregelen worden getroffen, zijn in beginsel aangewezen op de rechtscolleges van de EU-lidstaten om hun fundamentele rechten af te dwingen.²² In de zaak NSD/Raad oordeelde het Gerecht dat de fundamentele rechten van derden geen weerslag hebben op de vraag of een sanctiemaatregel ten aanzien van de verzoeker proportioneel is.²³ Hoewel het Hof van Justitie in beroep nog geen uitspraak had gedaan op het tijdstip van schrijven, sloot de Advocaat-Generaal zich aan bij de redenering van het Gerecht. Het is vaststaande rechtspraak van het Hof dat enkel de houder van een subjectief recht dit recht kan doen gelden, aldus de Advocaat-Generaal.²⁴ Bijgevolg kan een opgelijste partij niet schermen met een inbreuk van de fundamentele rechten van derden die als gevolg van sancties ten aanzien van die partij het genot verliezen over hun tegoeden. Het is aan de betrokken derden om zich naar de nationale rechter te wenden om hun fundamentele rechten af te dwingen.²⁵ Het arrest van het Gerecht in de zaak NSD/Raad en de Opinie van de Advocaat-Generaal liggen in lijn met eerdere rechtspraak van het Hof, die verregaande inperkingen van fundamentele rechten aanvaardt, ook ten aanzien van derden, om de doeltreffendheid van de sancties te bewaren, indien er procedurele waarborgen bestaan voor de nationale of EU-rechter.²⁶

B. Uitzonderingsgronden

Om het evenwicht met de fundamentele rechten van geviseerde partijen te behouden, voorzien Europese sanctieverordeningen doorgaans in derogaties die in nauw omschreven gevallen toelaten om tegoeden en economische middelen te deblokkeren, op voorwaarde van voorafgaande toestemming van de bevoegde autoriteiten van de betrokken EU-lidstaat. Zo bestaan er uitzonderingsgronden om de vrijgave van bevroren tegoeden te bevelen wanneer dit noodzakelijk is om, bijvoorbeeld, aan de basisbehoeften van een opgelijste persoon te voldoen²⁷, honoraria in verband met de verlening van juridische diensten te betalen²⁸ of een opgelijste persoon toe te staan een betalingsverplichting te voldoen.²⁹ In België werd de Algemene Administratie van de Thesaurie binnen het ministerie van Financiën («AAT») sinds 2023 uitdrukkelijk belast met het beoordelen van verzoeken tot vrijgave van bevroren tegoeden.³⁰

Een belangrijke uitzonderingsgrond in verband met de in België bevroren tegoeden is artikel 6ter, § 5 van Verordening 269/2014. Zoals verder wordt besproken in deel III.B, laat deze bepaling toe om tegoeden en economische middelen vrij te geven die onder de zeggenschap staan van de National Settlement Depository («NSD»), de centrale effectenbewaarinstelling van Rusland waarbij tal van financiële dienstverleners de effecten van hun klanten lieten bewaren en waarvan de bewaarrekening bij Euroclear werd bevroren, met als gevolg dat ook de tegoeden van haar klanten werden geblokkeerd.

III. Toepassing van Europese financiële sancties door de Belgische rechter

De toepassing van het gebod om tegoeden of economische middelen te bevriezen en de uitzonderingen daarop hebben sinds 2022 tot tal van procedures voor de Belgische administratieve en burgerlijke rechter geleid. Dit onderdeel zoomt in op vier rechtsvragen die in deze procedures aan bod kwamen en beoordeelt de aanpak van de Belgische rechter in het licht van het toepasselijke rechtskader zoals dat hierboven werd samengevat.

A. Toepassingsgebied van «asset freeze»

Een eerste belangrijke vraag is wanneer het gebod om tegoeden te bevriezen van personen en entiteiten geviseerd in een Europese sanctieverordening zich uitstrekt tot tegoeden van personen en entiteiten die zelf niet bij naam worden geviseerd.

In een arrest van 3 oktober 2023 sprak de Raad van State zich uit over een verzoek tot schorsing van twee beslissingen van de AAT.³¹ GRIB Diamonds NV (hierna «GRIB»), een Belgische vennootschap actief in de diamanthandel, argumenteerde dat de administratie haar onterecht beschouwd had als «onder de zeggenschap» staand van een entiteit opgelijst in bijlage 1 van Verordening 269/2014, waardoor haar Belgische bankrekening was bevroren.

De relevante feiten waren als volgt. GRIB was indirect volle eigendom van de Russische Otkritie-holding, waarin de Russische VTB Bank, een gesanctioneerde entiteit, een participatie van 9,99% bezat. VTB Bank bezat ook een pandrecht over de aandelen van GRIB. Otkritie was echter sinds 2022 in vereffening en de Russische rechter had een curator aangeduid, die nu als UBO werd aangeduid. Toen KBC Bank na een melding van een klokkenluider verscherpte due diligence toepaste ten aanzien van haar klant GRIB, verbrak de bank de klantenrelatie op basis van de voormelde banden met VTB en blokkeerde ze de rekeningen van GRIB. KBC deelde haar voorlopige analyse met de AAT en vroeg om bevestiging dat GRIB moest worden beschouwd als «onder zeggenschap» staand van VTB. Hierop wendde GRIB zich naar de AAT om te verduidelijken dat het indirect aandeelhouderschap van VTB geen zeggenschap oplevert, zeker nu Otkritie in vereffening is en de curator alle zeggenschap heeft, en dat het pandrecht van VTB over haar aandelen dode letter is zolang de sancties ten aanzien van VTB van kracht zijn. Toch bleef de AAT in twee beslissingen tot vrijgave van bepaalde tegoeden bij haar principiële standpunt dat zij «overeenkomstig het voorzichtigheidsprincipe» moest concluderen dat GRIB onder de zeggenschap stond van VTB.

Om de schorsing te bevelen moet de zaak spoedeisend zijn en een aangevoerd middel prima facie de nietigverklaring van de beslissing verantwoorden.³² De Raad van State moest in deze nagaan of het standpunt van de AAT prima facie de materiële motiveringsplicht schond. Daarbij was het startpunt artikel 2 van Verordening 269/2014, dat bepaalt dat tegoeden die «onder zeggenschap staan van alle in bijlage I vermelde [...] rechtspersonen» of «met hen verbonden [...] rechtspersonen», moeten worden bevroren. Steunend op eerder aangehaalde interpretatieve richtsnoeren van de Raad interpreteerde de Raad van State het begrip «onder zeggenschap staan» als de omstandigheid waarin een (rechts)persoon opgenomen in bijlage 1 beslissende invloed kan uitoefenen op het gedrag van een niet-opgelijste entiteit.³³ Zeggenschap mag volgens de Raad worden afgeleid uit bepaalde indiciën in zoverre de niet-opgelijste entiteit geen tegenbewijs levert dat door het nemen van bepaalde maatregelen geen beslissende invloed wordt uitgeoefend.³⁴ Volgens de Raad beschikt de administratieve autoriteit daarom over een discretionaire beoordelingsbevoegdheid om in te schatten of er «beslissende invloed» is op basis van beschikbare gegevens.³⁵ Die appreciatiemarge is echter niet onbeperkt. De rechtspraak van het HvJ inzake de bewijslast om personen en entiteiten aan sancties te onderwerpen toonde volgens de Raad aan dat de beoordeling van de administratieve overheid moet berusten op een feitelijke grondslag, waarmee in geval van betwisting kan worden aangetoond dat haar oordeel gegrond is.³⁶

Op basis daarvan concludeerde de RvS dat de AAT haar beslissing om GRIB te beschouwen als onder zeggenschap staand, onvoldoende had gemotiveerd door louter te verwijzen naar «mogelijke relaties» tussen beide.³⁷ Om zulks te beslissen, aldus de Raad, mocht de AAT zich niet louter baseren op de indiciën die KBC had overgemaakt en moest zij zelf onderzoeken of er van beslissende invloed sprake was, waarbij zij rekening moest houden met het tegenbewijs geleverd door GRIB.³⁸ Gezien ook aan de vereiste van spoedeisendheid was voldaan - het voortbestaan van de onderneming kwam immers in gevaar - willigde de Raad van State het verzoek in.

Het oordeel van de Raad van State is belangrijk in twee opzichten. Enerzijds bevestigde de Raad het ruime toepassingsgebied van artikel 2 van Verordening 269/2014, steunend op een doelmatige interpretatie, waarbij de Raad de effectiviteit van de asset freeze centraal stelde. Geviseerde personen en entiteiten zouden aan de effecten van de bevriezingsmaatregel kunnen ontsnappen als deze hun economische activiteiten zouden kunnen voortzetten via vennootschappen die zij bezitten of controleren.³⁹ Twee jaar later zou het Hof van Justitie deze interpretatie van de Raad van State quasi integraal volgen in zijn arrest in de zaak EM System.⁴⁰ Dit is geen toeval, gezien beide rechtscolleges zich in belangrijke mate baseerden op dezelfde (niet-bindende) richtsnoeren van de Raad om te bepalen of middelen die «onder zeggenschap staan van» opgelijste personen, ook de activa omvatten van de vennootschappen die zulke personen bezitten of controleren. Hier valt nog op te merken dat de Raad van State, als rechtscollege dat uitspraken doet waartegen in beginsel geen beroep open staat, in beginsel verplicht is om een prejudiciële vraag te richten aan het Hof van Justitie op grond van artikel 267, derde lid VWEU wanneer een vraag rijst over de interpretatie van een EU-rechtshandeling. De Raad van State werd in de zaak GRIB echter niet verzocht om een prejudiciële vraag te stellen. Als dit wel gevraagd was, zou de Raad redelijkerwijs verplicht geweest zijn dit verzoek in te willigen, gezien het Hof van Justitie de bewuste rechtsvraag nog niet beantwoord had en een rechtscollege duidelijk kon twijfelen over de juiste interpretatie van de bewuste bepaling, zoals ook het Litouwse hooggerechtshof dat in de zaak EM System een prejudiciële vraag stelde aan het Hof van Justitie.⁴¹

Ten tweede is het arrest in de zaak GRIB belangrijk omdat het de beoordelingsbevoegdheid van een nationale bevoegde autoriteit begrenst bij de toepassing van Europese financiële sancties. Het uitgangspunt is dat de autoriteiten de ruimte moeten hebben om te oordelen of een entiteit eigendom is van of onder de zeggenschap staat van opgelijste personen of entiteiten. Toch is die beoordelingsruimte begrensd: administratieve overheden die sancties ten uitvoer leggen, moeten minimale procedurele waarborgen in acht nemen om de rechtsbescherming van betrokken personen en entiteiten te garanderen. Immers, wanneer de asset freeze van toepassing is op een rechtspersoon die zelf niet in de sanctielijst is opgenomen, geniet deze rechtspersoon niet de procedurele waarborgen die daarbij moeten worden gerespecteerd.⁴² Ook is het onmogelijk voor zulke rechtspersonen om rechtstreeks de vernietiging van de sanctieverordening te verkrijgen, gezien deze geen rechtstreeks en individueel belang in de zin van artikel 263, vierde lid VWEU kunnen aantonen.⁴³

B. Toepassing uitzonderingsgronden

Zoals eerder geschetst troffen de sancties tal van private partijen die aandelen of obligaties in bewaring hadden gegeven aan Russische rechtspersonen die deze effecten op hun beurt op rekeningen plaatsten bij Europese effectenbewaarinstellingen. Zo ook de effecten die de Russische effectenbewaarinstelling NSD bij Euroclear in bewaring hield voor rekening van haar klanten, ongeacht of de bewuste klant zelf door de sancties werd geviseerd. Nadat NSD op 22 juni 2022 aan de sanctielijst was toegevoegd, voegde de Raad van de Europese Unie op 6 oktober 2022 een vijfde lid toe aan artikel 6ter van Verordening 269/2014, die de vrijgave mogelijk maakt onder bepaalde voorwaarden:

«In afwijking van artikel 2 kunnen de bevoegde autoriteiten van een lidstaat, op door hen passend geachte voorwaarden, toestemming verlenen voor de vrijgave van bepaalde bevroren tegoeden of economische middelen die toebehoren aan [NSD], of voor de beschikbaarstelling van bepaalde tegoeden of economische middelen aan die entiteit, nadat zij hebben vastgesteld dat de betrokken tegoeden of economische middelen noodzakelijk zijn om uiterlijk op 7 januari 2023 verrichtingen, contracten of andere overeenkomsten, die vóór 3 juni 2022 met die entiteit zijn gesloten of waarbij die entiteit vóór 3 juni 2022 anderszins betrokken was, te beëindigen.»⁴⁴

In België beslist de AAT over verzoeken om tegoeden geblokkeerd bij Belgische financiële instellingen vrij te geven. Drie dagen voor kerst en minder dan drie weken voor de ultieme datum om de uitzonderingsgrond onder artikel 6ter, § 5 te kunnen inroepen, publiceerde de AAT «Algemene Voorwaarden» waaraan aanvragers moesten voldoen om de vrijgave van tegoeden te verkrijgen op grond van die bepaling.⁴⁵ Samengevat bepalen de voorwaarden dat de vrijgave enkel mag dienen om de posities op bevroren rekening van NSD bij een Belgische financiële instelling te verkopen, moet een Europese marktdeelnemer garant staan voor de transactie, en moet de aanvrager voor en na de transactie informatie rapporteren aan de AAT. Ook mag geen andere entiteit betrokken zijn die in bijlage 1 van Verordening 269/2014 is opgenomen.

Volgens mediabronnen werd de AAT overweldigd met verzoeken tot vrijgave, wat aanvankelijk leidde tot het uitblijven van beslissingen.⁴⁶ Verzoekers die op een beslissing wachtten of een weigeringsbeslissing hadden gekregen, wendden zich intussen tot de rechter.

1°. Administratieve rechter

Een eerste rechtsmiddel tegen een weigeringsbeslissing van de AAT is een vernietigingsberoep voor de Raad van State. Een aantal verzoekers trachtte via het administratief kortgeding alvast een weigeringsbeslissing geschorst te zien.

Op 11 oktober 2024 sprak de voorzitter van de zesde Kamer zich uit over de verzoeken tot schorsing van twee beslissingen waarbij de AAT de vrijgave van geblokkeerde tegoeden op grond van artikel 6ter, § 5 weigerde.⁴⁷ De verzoekers waren de Zwitserse en Cypriotische filialen van Gazprombank (GPB), een Russische bank die zelf niet op de Europese sanctielijst stond. Ze hadden de AAT verzocht om effecten en cash die ze bij NSD hadden gedeponeerd, en die geblokkeerd waren op de rekening van NSD bij Euroclear, vrij te geven om ze over te kunnen plaatsen naar eigen rekeningen bij Euroclear.⁴⁸ De AAT weigerde omdat de verzoeken niet de verkoop van de tegoeden beoogden, hoewel de Algemene Voorwaarden dat voorschreven. De AAT stelde ook dat de GPB-filialen indirect «onder zeggenschap» stonden van de Russische president Poetin, die sinds 25 februari 2022 op de sanctielijst was geplaatst, waardoor hun tegoeden bevroren moesten blijven.⁴⁹ De AAT wees op de controle die de Russische Staat uitoefent over het Federaal Agentschap voor het Beheer van Staatseigendommen, dat 38% van de aandelen bezat in de Gazprom-groep, waartoe ook de GPB-filialen behoren.⁵⁰ In afwachting van de behandeling van het vernietigingsberoep verzochten de GPB-filialen de Raad van State om, bij wijze van voorlopige maatregel, de AAT te bevelen de tegoeden vrij te geven, met oog op hun overplaatsing naar een afgescheiden rekening. Volgens de verzoekers was er immers een risico dat de Verenigde Staten, die ook sancties hadden afgekondigd tegen NSD, de afwikkeling van transacties met NSD niet langer zouden toestaan, waardoor Euroclear de vrijgave niet zou toestaan, ongeacht of de Europese sancties dit zouden toelaten.⁵¹

De voorzitter verwierp dit verzoek omdat de gevraagde maatregel de rechtspositie van de partijen onherroepelijk zou wijzigen en dus geen voorlopig karakter had in de zin van artikel 17, § 1 RvS-wet.⁵² Artikel 2 van Verordening 269/2014 beveelt de bevriezing van tegoeden die onder zeggenschap staan van personen opgenomen in bijlage 1 bij die verordening, waaronder NSD. De voorzitter oordeelde daarom terecht dat als de tegoeden aangehouden door NSD bij Euroclear - zelfs tijdelijk - zouden worden overgeplaatst naar een andere rekening bij diezelfde instelling, de rechtsgrond voor de bevriezing zou wegvallen en de tegoeden onherroepelijk aan de asset freeze onttrokken zouden worden.⁵³ Ook zou de Raad van State, indien hij de gevraagde maatregel zou bevelen, zich in de plaats stellen van de administratie, wat het beginsel van de scheiding der machten zou schenden.⁵⁴

Hoewel dit arrest rust op een onbevoegdheidsoordeel is de uitkomst ook inhoudelijk de juiste. De bevriezing van tegoeden onder zeggenschap van NSD verbiedt elke overplaatsing «met als gevolg de wijziging van hun [...] eigenaar of bezit [...] waardoor het gebruik van bedoelde tegoeden [...] mogelijk wordt gemaakt».⁵⁵ De Belgische Staat zou dus de asset freeze schenden indien de Raad de verzochte maatregel had ingewilligd.⁵⁶

Doordat de verzoeker zijn voorlopige vordering zo ruim formuleerde, hoefde de Raad zich niet uit te spreken over de vraag of de AAT prima facie terecht had geoordeeld dat zij de tegoeden niet mocht vrijgeven. Wat dat oordeel betreft, rijzen nochtans twee belangrijke vragen die ten gronde onderzocht moeten worden.

Ten eerste zal de Raad moeten nagaan of de «Algemene Voorwaarden» die de AAT oplegde om de vrijgave van tegoeden te verkrijgen onder artikel 6ter, § 5 van Verordening 269/2014, het toepassingsgebied van die bepaling niet onrechtmatig inperken.⁵⁷ De uitzonderingsgronden zijn immers zorgvuldig opgesteld om de fundamentele rechten van personen wier tegoeden geblokkeerd zijn, niet disproportioneel in te perken, waardoor een te nauwe toepassing door een nationale autoriteit een schending van die rechten kan opleveren.⁵⁸ Het doel van artikel 6ter, vijfde lid van Verordening 269/2014 is om transacties met bevroren middelen toe te staan die noodzakelijk zijn om bestaande verrichtingen, contracten en andere overeenkomsten met NSD af te wikkelen. Hoewel de AAT toestemming mag verlenen onder de «voorwaarden die zij passend acht», valt te betwijfelen of de verplichting om de betrokken effecten te verkopen de uitzonderingsgrond van artikel 6ter, vijfde lid, niet disproportioneel uitholt, zeker waar de overplaatsing naar een andere effectenbewaarinstelling het doel zou bereiken die deze bepaling beoogt, namelijk NSD uit de bewaarhoudingsketen verwijderen.

Daarnaast is er de redenering van de AAT dat het gezag van de Russische president over overheidsinstanties tot gevolg heeft dat rechtspersonen die (deels) in bezit zijn van zulke instanties, beschouwd moeten worden als indirect onder zijn «zeggenschap» staand. In de zaak Inter Rao Lietuva werd het Hof van Justitie verzocht om precies deze vraag te onderzoeken.⁵⁹ Hoewel het Hof nog geen uitspraak had gedaan op het moment van schrijven, adviseerde de Advocaat-Generaal dat een nationale bevoegde autoriteit mag oordelen dat de activa van een vennootschap die 50% eigendom is van een (niet-gesanctioneerde) Russische overheidsinstantie, bevroren moeten worden als die instantie «onder zeggenschap» staat van de Russische president, op voorwaarde dat daartoe een reeks aanwijzingen bestaan die voldoende concreet, nauwkeurig en onderling samenhangend zijn.⁶⁰ Een loutere verwijzing naar het autocratische en oligarchische karakter van het Russische regime zou alvast niet volstaan.⁶¹ De aanname van de AAT dat het meerderheidsbelang in GPB van een instelling onder het Russische ministerie van Financiën betekent dat GPB onder de zeggenschap staat van de Russische president, valt daarom te betwijfelen.⁶² Des te meer omdat de Raad Gazprom tot dusver buiten schot hield om lopende contracten met EU-lidstaten te vrijwaren.

2°. Burgerlijke rechter

Waar de Raad van State zich in kortgeding terughoudend opstelt, tonen sommige burgerlijke rechters een grotere bereidheid om in te grijpen in de toepassing van de asset freeze. In kortgeding kan de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg in spoedeisende gevallen voorlopige maatregelen bevelen om subjectieve rechten te vrijwaren.⁶³ Het hoeft dan ook niet te verbazen dat een aantal verzoekers die op de onbevoegdheid van de Raad van State stuitten, zich tot de burgerlijke rechtbank wendden om de vrijgave van geblokkeerde tegoeden te verkrijgen.

Bij twee beschikkingen van 2 oktober 2024 beval de voorzitter van de Franstalige rechtbank van eerste aanleg van Brussel de AAT om de overplaatsing van geblokkeerde tegoeden op een rekening van NSD bij Euroclear naar een gesegregeerde rekening toe te staan.⁶⁴ Net als in de eerder besproken GPB-zaak argumenteerde de eiser dat het nakende verval van de uitzondering onder de Amerikaanse sancties om transacties met NSD af te wikkelen het risico inhield dat zelfs indien de tegoeden onder Europees recht mochten worden vrijgeven, deze geblokkeerd zouden blijven op grond van de Amerikaanse sancties.⁶⁵ Toch kwam de rechtbank ditmaal tot een andere conclusie. De voorzitter oordeelde dat het spoedeisendheidsvereiste was vervuld en besloot dat de weigering van de AAT om de overplaatsing naar een gesegregeerde rekening toe te staan, prima facie onrechtmatig was. De gevraagde maatregel, aldus de voorzitter, voldeed aan de vereisten van Verordening 269/2014 omdat deze de AAT niet verplichtte te kiezen tussen de «volledige bevriezing of volledige vrijgave» van de tegoeden. Omdat de overplaatsing naar een gesegregeerde rekening de discretionaire bevoegdheid van de administratie niet te buiten zou gaan, oordeelde de rechtbank dat het beginsel van de scheiding der machten ongeschonden zou blijven.

Met deze beschikkingen paste de kortgedingrechter de Europese sanctieregelgeving foutief toe. Verordening 269/2014 bepaalt exhaustief de uitzonderingsgevallen waarin de nationale bevoegde autoriteiten tegoeden mogen vrijgeven. De discretionaire bevoegdheid van de AAT wordt afgebakend door de verordening en de beslissing om tegoeden vrij te geven betekent dat deze niet langer bevroren zijn; in tegenstelling tot wat de kortgedingrechter oordeelt, is er geen middenweg tussen bevriezing en vrijgave. Een bevel om, zonder steun in Verordening 269/2014, bevroren tegoeden over te plaatsen naar een rekening die niet aan NSD is gelinkt, komt neer op een bevel om de Europese sancties te schenden. Nochtans is België als EU-lidstaat op grond van artikel 28(2) VEU gehouden aan het GBVB-besluit waarop de sancties zijn gebaseerd.⁶⁶

Gelukkig wist het Brusselse hof van beroep in een arrest van 21 oktober 2024 de plooien glad te strijken.⁶⁷ Aan de oorsprong van dit arrest lag een gelijkaardig verzoek om bij Euroclear geblokkeerde tegoeden naar een afgezonderde rekening over te plaatsen, in afwachting van een uitspraak over de rechtmatigheid van de weigering van de AAT om deze vrij te geven op grond van artikel 6ter, § 5 van Verordening 269/2014. Ditmaal had de voorzitter van de Franstalige ondernemingsrechtbank de vordering onontvankelijk verklaard. In beroep richtte het Hof zich eerst tot de AAT, die de rechtsmacht van de kortgedingrechter om de gevraagde maatregel te behandelen betwistte. Het benadrukte dat de burgerlijke kortgedingrechter wel degelijk passende maatregelen mag opleggen aan de administratie, zonder afbreuk te doen aan het grondwettelijk beginsel van de scheiding der machten. Dat beginsel verzet zich evenwel tegen de uitoefening door de rechter van een beoordelingsbevoegdheid die aan de administratie toekomt. Dat onderscheid indachtig ging de appelrechter na of de gevraagde overplaatsing van tegoeden een beslissing was die aan de AAT toebehoorde. In tegenstelling tot het oordeel van de kortgedingrechter in eerste aanleg in de hoger besproken zaak, concludeerde het hof van beroep dat de overplaatsing een vrijgave van bevroren tegoeden zou uitmaken, waarin enkel de AAT mag toestemmen. Het hof van beroep benadrukte ook dat de hoven en rechtbanken het EU-recht dienen na te leven, terwijl die maatregel de tegoeden aan het toepassingsgebied van Verordening 269/2014 zou onttrekken, daarbij verwijzend naar het hoger besproken GPB-arrest van de Raad van State.

De burgerlijke rechter weigerde uiteindelijk, net zoals de Raad van State, het verzoek tot «tijdelijke» overplaatsing van de bevroren tegoeden naar een andere rekening in te willigen. Toch blijft het oordeel van de kortgedingrechter in eerste aanleg in de eerder besproken zaak zorgwekkend en is het onduidelijk of die beschikking in beroep standhield. Bovendien bleef het Brusselse hof van beroep voorzichtig in zijn analyse van het Europeesrechtelijk kader en wees het Hof het verzoek tot overplaatsing af op grond van een gebrek aan rechtsmacht, in het licht van het grondbeginsel van de scheiding der machten. Net als de Raad van State ontweek het hof van beroep daardoor de vraag of Verordening 269/2014 een dergelijke maatregel wel toelaat.

C. Samenloop met Amerikaanse financiële sancties

De Europese Unie handelde niet alleen toen ze sanctiemaatregelen afvaardigde tegen Rusland. Ook de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en tal van andere staten namen soortgelijke maatregelen, soms gecoördineerd binnen de G7 en vaak ten aanzien van dezelfde Russische (rechts)personen.

Uitermate belangrijk voor financiële instellingen zijn de sancties opgelegd door het Amerikaanse Office of Foreign Assets Control (OFAC). De relevante Amerikaanse wetgeving is immers van toepassing op een financiële transactie zodra daarbij de Amerikaanse dollar wordt gebruikt en koppelt draconische straffen aan overtredingen.⁶⁸ Soms conflicteren Europese en Amerikaanse sancties echter, bijvoorbeeld wanneer de Europese sancties in een uitzonderingsgrond voorzien die niet in de Amerikaanse sancties is opgenomen. Dan rijst de vraag: kan een Europese bank weigeren om tegoeden vrij te geven wanneer de Europese sanctieregelgeving hetzelfde toelaat maar de Amerikaanse sancties niet?

In een beschikking van 7 oktober 2024 beantwoordde de voorzitter van de Franstalige rechtbank van eerste aanleg van Brussel die vraag positief.⁶⁹ Opnieuw was de eiser de begunstigde van tegoeden die bij Euroclear werden aangehouden via, onder andere, NSD. Ditmaal had de AAT toestemming gegeven om de tegoeden vrij te geven, maar weigerde Euroclear om deze naar een andere rekening over te plaatsen.⁷⁰ Daarop stelde de eiser een procedure in tegen Euroclear om de overplaatsing af te dwingen. Omdat tussen de partijen geen contractuele verhouding bestond, baseerde de eiser zich op de (schijn van) buitencontractuele aansprakelijkheid van Euroclear als gevolg van haar weigering om de tegoeden over te plaatsen.⁷¹ De rechtbank ging daarom na of Euroclear zich als een normaal voorzichtig en redelijke centrale bewaarinstelling had gedragen, dan wel of er sprake was van (foutieve) over-compliance.⁷² Op dit punt betwistten de partijen of de Amerikaanse sancties de gevraagde overplaatsing toelieten. Hoewel OFAC sinds 12 juni 2024 een bevriezingsmaatregel had afgekondigd ten aanzien van NSD, had ze ook een algemene vergunning gepubliceerd die tot 12 oktober 2024 toelating gaf voor alle transacties om posities af te wikkelen waarbij NSD als tussenpersoon optrad.⁷³ Toch vereiste Euroclear bijkomende informatie van NSD en een uitdrukkelijke bevestiging van OFAC dat de bewuste vergunning de overplaatsing zou dekken alvorens deze uit te voeren.⁷⁴ De eiser had deze informatie niet kunnen aanleveren.

In haar beschikking aanvaardde de voorzitter dat Euroclear naast de Europese ook de Amerikaanse sancties moest naleven omdat zij ook activiteiten uitoefende in de Verenigde Staten.⁷⁵ Vervolgens verwees de voorzitter naar elementen waaruit minstens bleek dat de overplaatsing niet op basis van de algemene vergunning kon worden uitgevoerd, waaronder een e-mail van OFAC die zulks bevestigde, het feit dat de tegoeden in Amerikaanse dollar waren uitgedrukt en dus enkel via een Amerikaanse correspondentbank zouden kunnen worden overgeplaatst en de zware straffen en het risico van secundaire sancties waaraan Euroclear zou kunnen worden blootgesteld onder Amerikaans recht.⁷⁶ De rechtbank concludeerde daarom dat Euroclear zich niet prima facie foutief had gedragen door de overplaatsing te weigeren. Tot slot merkte de voorzitter op dat ook het spoedeisendheidsvereiste niet vervuld was aangezien ook na het verlopen van de algemene vergunning de eiser (of NSD) een individuele vergunning kon aanvragen bij OFAC om de overplaatsing uit te voeren, in overeenstemming met het Amerikaans recht.⁷⁷

Deze beschikking bevestigt de pragmatische houding van de Belgische rechter ten aanzien van de doorwerking van Amerikaanse sancties in de interne rechtsorde.⁷⁸ Hoewel de rechtbank terecht aannam dat voor de betrokken transactie onder Amerikaans recht waarschijnlijk een individuele vergunning vereist was, blijft het opvallend hoe vanzelfsprekend de extraterritoriale werking van de Amerikaanse sancties wordt aanvaard. De vraag of het loutere gebruik van de Amerikaanse dollar een voldoende aanknopingspunt vormt om de doorwerking van het Amerikaans recht te rechtvaardigen, wordt niet gesteld, laat staan beantwoord. Nochtans twijfelt de rechtsleer of het gebruik van de Amerikaanse dollar een voldoende aanknopingspunt is om de Verenigde Staten toe te staan rechtsmacht uit te oefenen.⁷⁹ De Europese Unie hanteert zelfs een blokkeringsverordening om de doorwerking van bepaalde Amerikaanse sancties ten aanzien van Iran en Cuba tegen te gaan.⁸⁰ Artikel 4 van de blokkeringsverordening verbiedt de rechtscolleges van EU-lidstaten om de naleving van bepaalde Amerikaanse sancties toe te staan.⁸¹ Ofschoon die bepaling hier niet van toepassing was, was de rechtbank dit best uitdrukkelijk nagegaan in haar beschikking.

D. Bevoegdheid van de AAT om vrijgave van tegoeden te bevelen

Een laatste vraag die in twee recente beslissingen van de Raad van State aan bod kwam, is of de AAT wel bevoegd is naar Belgisch recht om de vrijgave van geblokkeerde tegoeden toe te staan of te weigeren.⁸² Europese sanctieverordeningen gebieden de EU-lidstaten om de bevoegde autoriteiten aan te wijzen die belast zijn met hun tenuitvoerlegging.⁸³ De AAT kreeg in december 2023 met een koninklijk besluit⁸⁴ ter uitvoering van de wet van 2003⁸⁵ de bevoegdheid om als nationale bevoegde autoriteit op te treden bij de tenuitvoerlegging van Europese financiële sancties. Met een ministerieel besluit werd diezelfde bevoegdheid verder gedelegeerd aan de Administrateur-generaal van de AAT.⁸⁶ Hoewel de Europese Unie sinds 2001 gerichte financiële sancties oplegt en de AAT sindsdien steeds heeft opgetreden als bevoegde autoriteit, werd dit slechts in 2023 wettelijk verankerd.

Dit was ook de verzoeker die een vernietigingsberoep instelde tegen een weigeringsbeslissing van de AAT om geblokkeerde tegoeden vrij te geven, niet ontgaan. In deze zaak had de auditeur zich in zijn verslag beperkt tot een discussie van het eerste middel, dat hij ontvankelijk achtte. De Raad gaf echter aan dat het tweede middel een oplossing zou kunnen bieden voor het geschil. Daarin argumenteerde de eiser dat de besluiten waarmee opeenvolgend de AAT en de Administrateur-generaal werden aangeduid als de nationale bevoegde autoriteit, de grenzen van het grondwettelijke delegatieverbod overschreden.⁸⁷ De Raad besloot de auditeur te gelasten verslag uit te brengen op dit punt en heropende de debatten. In een latere zaak dat jaar stelde de dezelfde Kamer zelfs spontaan de bevoegdheid van de AAT in vraag:

«De vraag rijst evenwel niet alleen (1.) of de op zeer ruime en algemene wijze gedelegeerde beslissingsbevoegdheid zoals die ligt vervat in artikel 1 van het ministerieel besluit van 13 december 2023, doch ook (2.) of de rechtsgrond waarop die machtigingsbepaling steunt, namelijk artikel 2, tweede lid, van het koninklijk besluit van 12 december 2023, wel kunnen worden ingepast binnen de (delegatieleer zoals die voortvloeit uit de) artikelen 33, 37, 105 en 108, van de Grondwet.»⁸⁸

Voor de AAT is dit een cliffhanger van formaat. Een uitvoerig onderzoek van de legaliteit van de respectievelijke delegaties aan de minister en aan de Administrateur-generaal van de AAT zou ons te ver leiden voor de doeleinden van deze bijdrage. Toch valt op te merken dat machtsoverschrijding of onbevoegdheid een nietigheidsgrond vormt voor administratieve handelingen⁸⁹, zodat de mogelijkheid dat de administrateur-generaal onbevoegd is om over de vrijgave van tegoeden te beslissen, de geldigheid van bestaande beslissingen op losse schroeven zet.⁹⁰ De gevolgen reiken verder: ook andere federale en gewestelijke diensten die Europese financiële sancties uitvoeren, zouden met een gelijkaardig delegatieprobleem kunnen worden geconfronteerd.⁹¹ Bovendien is het handelen in bevroren tegoeden strafbaar⁹², met als gevolg dat de begunstigden van nietige vrijgavebeslissingen zich onverwacht blootgesteld zouden kunnen zien aan strafrechtelijke vervolging.

IV. Besluit

De Belgische toepassing van de Europese financiële sancties tegen Rusland vertoont een hoog trial & error-gehalte, dat vragen oproept over het vermogen van de uitvoerende en rechterlijke machten om deze maatregelen correct toe te passen, zeker gelet op de centrale rol van in België gevestigde instellingen zoals Euroclear en SWIFT.

Wat meteen opvalt, is de uitdaging waarmee de AAT kampt om haar rol als nationale bevoegde autoriteit op te nemen. Hoewel de administratie in 2022 onvoorbereid en onderbemand aan de start kwam, wijzen de talrijke procedures voor de RvS erop dat de AAT er maar moeilijk in slaagt het schip op koers te krijgen. De zaak GRIB (zie deel III.A) illustreert bijvoorbeeld dat de AAT aanvankelijk vrij makkelijk concludeerde, op basis van het «voorzorgsbeginsel», dat bepaalde rechtspersonen indirect onder de asset freeze vielen. De vernietiging van de weigeringsbeslissing in die zaak lijkt de AAT ertoe te hebben aangezet om diverse andere weigeringsbeslissingen in te trekken, wat de achterstand in de behandeling van vrijgavedossiers waarschijnlijk niet heeft verholpen. Toen de Europese Unie op 6 oktober 2022 in een uitzondering voorzag om ten laatste op 7 januari 2023 tegoeden van NSD vrij te geven, publiceerde de AAT pas op 22 december «Algemene Voorwaarden» waaraan dergelijke verzoeken moesten voldoen. Bovendien is het niet duidelijk of deze uitgebreide voorwaarden in overeenstemming zijn met artikel 6ter, § 5 van Verordening 269/2014 (zie deel III.B.2°). Ook de formele aanduiding en delegatie van bevoegdheden aan de AAT kwamen te laat tot stand. De besproken beslissingen, waarin de Raad van State zelfs spontaan de bevoegdheid van de administrateur-generaal in vraag stelde, roepen vragen op over de robuustheid van het wettelijke kader. Dit alles leidt tot een zekere onvoorspelbaarheid, die de rechtszekerheid van betrokken partijen aantast en marktdeelnemers kan aanzetten tot overcompliance, met mogelijk onevenredige gevolgen voor fundamentele rechten.

Tegelijkertijd valt een uitgesproken pragmatisme waar te nemen bij zowel de administratie als de rechterlijke macht, dat in de praktijk samenvalt met de bescherming van Belgische staatsbelangen en, in het bijzonder, de positie van Euroclear als kritieke marktinfrastructuur. De ruime appreciatiemarge waarover de AAT beschikt en de terughoudendheid om vrijgave te bevelen - soms op basis van juridisch discutabele argumenten (zie deel III.B.1°) - beperkt het operationele en reputatierisico voor Euroclear en waarborgt deze positie van België als voornaamste bewaarder van Russische geblokkeerde tegoeden, die de Europese Unie aanwendt voor steun aan Oekraïne. Ook de rechterlijke macht neemt een pragmatische houding aan: zowel het Brusselse hof van beroep als de Raad van State benadrukken de ruime beoordelingsmarge van de AAT bij verzoeken tot vrijgave (zie deel III.B). Zo sprak het hof van beroep zich niet uit over een verzochte vrijgave die de sanctieverordening zou schenden, omdat enkel de uitvoerende macht daartoe bevoegd is. Ook bij de vraag of Euroclear mag weigeren tegoeden vrij te geven op grond van Amerikaanse sancties, toont de Belgische rechter weinig kritiek. Deze brede bewegingsvrijheid van de administratie en de beperkte rechterlijke toetsing weerspiegelen een balanceeroefening tussen effectieve rechtsbescherming en het veiligstellen van de belangen van de Belgische Staat en, bij uitbreiding, van Euroclear.

Ten slotte legt de besproken rechtspraak een spanningsveld bloot tussen de administratieve en de burgerlijke rechtscolleges bij de handhaving van financiële sancties. Dit weerspiegelt deels een verschil in rechtsmacht: de RvS-wet laat de Raad van State toe om de grenzen van de beoordelingsmarge van de administratie af te bakenen, maar beperkt zijn rol in kort geding tot het schorsen van manifest onredelijke beslissingen. Daartegen beschikt de burgerlijke kortgedingrechter over een ruime bevoegdheid om bij spoedeisendheid voorlopige maatregelen te treffen, wat verzoekers een alternatief biedt om weigeringsbeslissingen aan te vechten. Sommige burgerlijke kortgedingrechters tonen inderdaad een grotere bereidheid tot ingrijpen. Zo beval de voorzitter van de Franstalige rechtbank van eerste aanleg te Brussel de AAT om geblokkeerde NSD-tegoeden bij Euroclear over te plaatsen naar gesegregeerde rekeningen, uit vrees voor nakende Amerikaanse sancties, hoewel dit een rechtstreekse schending van de Europese sancties uitmaakt (zie deel III.B.2°). Het Brusselse hof van beroep corrigeerde deze koers deels door te oordelen dat een overplaatsing zonder AAT-toestemming een onherroepelijke vrijgave zou inhouden en dus buiten de bevoegdheid van de burgerlijke rechter valt - een nuancering die het administratieve primaat herstelt, maar de onderliggende rechtsvraag (conformiteit met art. 6ter, § 5 van Verordening 269/2014) onbeantwoord laat. Deze divergentie tussen rechtscolleges kan forum shopping stimuleren en ondermijnt de coherente toepassing van het Unierecht. Een beter gebruik van de prejudiciële procedure verdient daarom aanbeveling, ongeacht of de partijen in het geschil zulks uitdrukkelijk hebben verzocht. Dit geldt des te meer omdat de interpretatie van de Europese financiële sancties en hun uitzonderingsgronden rechtstreeks de positie van België raakt als de belangrijkste bewaarder van Russische bevroren tegoeden.