60 jaar Rassendiscriminatieverdrag, BUPO-Verdrag en ECOSOC-Verdrag: verwezenlijkingen en uitdagingen

Jan WOUTERS

Gewoon hoogleraar internationaal recht en internationale organisaties, KU Leuven

Dit artikel bespreekt het zestigjarige bestaan van drie fundamentele VN-mensenrechtenverdragen: het Rassendiscriminatieverdrag, het BUPO-Verdrag en het ECOSOC-Verdrag. Het onderzoekt hun ontstaansgeschiedenis, inhoud en toezichtmechanismen, evenals hun impact in België en Europa. Ook komt de rol van de respectievelijke verdragscomités bij de opvolging van statenrapporten en klachtenprocedures aan bod. Tevens wordt ingegaan op actuele uitdagingen, waaronder algoritmische discriminatie, online haatspraak en spanningen tussen mensenrechten en veiligheidsbeleid. Verder analyseert het artikel de invloed van de drie verdragen op de rechtspraak van het Internationaal Gerechtshof en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens alsook hun doorwerking in het EU- en Belgisch recht en beleid.*

I. Inleiding

1. In 2025-2026 bestaan drie mensenrechtenverdragen van de Verenigde Naties («VN») zestig jaar: het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie («Rassendiscriminatieverdrag»)¹, het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten («BUPO-Verdrag»)² en het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten («ECOSOC-Verdrag»).³ Deze verdragen vormen samen het juridische fundament van het mondiale mensenrechtenstelsel dat na de Tweede Wereldoorlog werd uitgebouwd. Dit artikel onderzoekt hun ontstaansgeschiedenis, hun inhoud, de toezicht- en afdwingingsmechanismen, alsook de wijze waarop zij in de loop van zes decennia zijn geïnterpreteerd en toegepast, met bijzondere aandacht voor de Belgische en Europese context.⁴ Daarbij wordt ook ingegaan op een aantal actuele knelpunten.

Elk verdrag komt hierna aan bod, met het volgende stramien: (i) genese, (ii) inhoudelijke aspecten, (iii) opvolgingsmechanismen en (iv) actuele ontwikkelingen. Enkele concluderende beschouwingen ronden het geheel af.

2. De aanneming van de drie voornoemde VN-mensenrechtenverdragen in 1965 en 1966 markeerde een beslissend moment in de ontwikkeling van het internationaal recht. Waar de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens uit 1948 («UVRM»)⁵ als resolutie van de VN-Algemene Vergadering formeel enkel het statuut van een aanbeveling heeft⁶, betekenden deze verdragen de overgang naar een juridisch bindend en geïnstitutionaliseerd mensenrechtenstelsel. Staten verbonden zich niet alleen tot eerbiediging van fundamentele rechten, maar ook tot internationale verantwoording en toezicht.

Het zestigjarig jubileum van deze verdragen valt samen met een periode van toenemende spanning rond mensenrechten, zowel op mondiaal niveau als binnen Europa en België. Debatten over migratie, veiligheid, sociale bescherming en gelijkheid maken duidelijk dat de vanzelfsprekendheid van mensenrechten niet langer kan worden verondersteld. Tegen die achtergrond is een hernieuwde analyse van de betekenis en werking van deze verdragen zinvol.

II. Het Rassendiscriminatieverdrag

§ 1. Genese

3. De aanleiding voor het Rassendiscriminatieverdrag⁷ waren antisemitische incidenten in 1959-60.⁸ Na in 1963 een Verklaring over de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie te hebben aangenomen⁹, nam de Algemene Vergadering twee jaar later te New York op 21 december 1965 het Rassendiscriminatieverdrag aan¹⁰, dat op 4 januari 1969 in werking trad. 182 Staten, waaronder België sedert 6 september 1975 en alle EU-lidstaten, zijn partij bij dit Verdrag.

Het Rassendiscriminatieverdrag neemt een bijzondere plaats in binnen het mondiale mensenrechtenstelsel. Het vormt het eerste juridisch bindende mensenrechtenverdrag van de VN. De totstandkoming ervan moet worden begrepen tegen de achtergrond van dekolonisatie, apartheid (m.n. in zuidelijk Afrika) en de internationale mobilisatie tegen raciale segregatie. Het Verdrag weerspiegelt een vroege erkenning dat rassendiscriminatie niet louter een individueel probleem is, maar een structureel en maatschappelijk verschijnsel. Dat verklaart waarom het niet volstaat met een klassiek gelijkheidsbeginsel, maar Staten ook verplicht tot positieve actie (art. 2, § 2).

§ 2. Inhoud

4. Artikel 1, § 1 definieert rassendiscriminatie als «elke vorm van onderscheid, uitsluiting, beperking of voorkeur op grond van ras, huidskleur, afkomst of nationale of etnische afstamming die ten doel heeft de erkenning, het genot of de uitoefening, op voet van gelijkheid, van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel gebied, of op andere terreinen van het openbare leven, teniet te doen of aan te tasten, dan wel de tenietdoening of aantasting daarvan ten gevolge heeft». Belangrijk om weten is dat het Verdrag de partijen ook ertoe verplicht om discriminatie in de private sfeer te verbieden, ongedaan te maken en strafbaar te stellen. Deze verplichting is neergelegd in artikel 2, § 1, sub d: «Iedere Staat die partij is, verbiedt rassendiscriminatie door personen, groepen of organisaties en maakt hieraan met alle passende middelen, met inbegrip van, indien de omstandigheden dit vereisen, wettelijke maatregelen, een einde.»¹¹

Het Verdrag bevat bepalingen die de partijen ertoe verplichten om wetten ongedaan te maken die discriminatie in stand houden en om het verspreiden van ideeën over rassensuperioriteit of rassenhaat strafbaar te stellen. De verplichting voor Staten om hun eigen wetgeving te herzien en discriminerende regels in te trekken, is neergelegd in artikel 2, § 1, sub c: «Iedere Staat die partij is, neemt doeltreffende maatregelen om het beleid van de overheid, zowel op nationaal als op plaatselijk niveau, te herzien en om wetten en andere wettelijke voorschriften die het ontstaan van rassendiscriminatie ten gevolge hebben of deze bestendigen, waar deze ook bestaan, ongedaan te maken of te wijzigen.» De verplichting om propaganda en het verspreiden van racistische ideeën strafbaar te stellen, is vastgelegd in artikel 4. Dit vereist o.m. om het volgende strafbaar te stellen: (i) het verspreiden van ideeën die gebaseerd zijn op rassensuperioriteit of rassenhaat; (ii) elke vorm van aanzetten tot rassendiscriminatie; (iii) daden van geweld of het aanzetten daartoe tegen welk ras of welke groep personen van een andere kleur of etnische afkomst ook; en (iv) de deelname aan of steunverlening aan racistische activiteiten en organisaties die dergelijke discriminatie bevorderen.

5. Het Rassendiscriminatieverdrag bevat ook een zgn. «preventieve pijler», die zich richt op de wortels van discriminatie i.p.v. de bestraffing ervan. In artikel 7 gaan de partijen de verplichting aan om vooroordelen actief te bestrijden via onderwijs en cultuur. Ze verbinden zich ertoe om «onmiddellijke en doeltreffende maatregelen» te nemen, in het bijzonder op de volgende gebieden: (i) onderwijs en vorming: het aanpassen van lesmateriaal en lesmethoden om wederzijds begrip en tolerantie tussen verschillende groepen te bevorderen; (ii) cultuur: het stimuleren van culturele uitwisseling en het wegnemen van barrières tussen etnische groepen; (iii) informatievoorziening: het gebruik van media en publieksvoorlichting om vooroordelen te bestrijden en de principes van de UVRM te verspreiden. Het doel van artikel 7 is drieledig: (i) het bestrijden van vooroordelen die leiden tot rassendiscriminatie; (ii) het bevorderen van begrip, verdraagzaamheid en vriendschap tussen naties en raciale of etnische groepen; en (iii) het bekendheid geven aan de doelstellingen van de VN en het Verdrag. Terwijl artikel 5 van het Verdrag ook het «recht op onderwijs» noemt als een burgerrecht waarop iedereen zonder onderscheid aanspraak kan maken, richt artikel 7 zich specifiek op de inhoud en de rol van onderwijs als middel tegen racisme.

Het Verdrag staat ook de toepassing van «speciale maatregelen» toe, beter bekend als positieve actie («affirmative action»), om achterstanden van specifieke groepen in te lopen.¹² Voor slachtoffers van discriminatie waarborgt het Verdrag het recht op effectieve rechtsbescherming en schadevergoeding via nationale rechtscolleges.¹³

§ 3. Opvolging

6. Het Verdrag voorziet in een eigen toezichtmechanisme. Hiertoe werd het Comité voor de uitbanning van rassendiscriminatie («Committee on the Elimination of Racial Discrimination», «CERD») opgericht, dat bestaat uit achttien leden die door de verdragspartijen worden verkozen, om de twee jaar voor de helft, voor vier jaar.¹⁴ De Staten moesten, binnen een jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag voor de desbetreffende Staat en vervolgens eenmaal in de twee jaar en bovendien telkens wanneer het Comité hierom zou verzoeken, een verslag voorleggen aan de VN-Secretaris-Generaal m.b.t. wetgevende, gerechtelijke, bestuurlijke of andere maatregelen die zij hebben genomen ter uitvoering van de bepalingen van dit Verdrag (art. 9, § 1). In de praktijk worden rapporten vaak gecombineerd. Zo is het meest recente periodieke rapport van België het gecombineerde 20e tot 22e rapport, dat in 2020 werd ingediend.¹⁵ Het Comité bestudeert deze rapporten en brengt op zijn beurt jaarlijks verslag uit aan de Algemene Vergadering. Het kan voorstellen en algemene aanbevelingen doen, gebaseerd op de onderzochte verslagen (art. 9, § 2).¹⁶

Daarnaast is er thans de «simplified reporting procedure» (SRP), die bijdraagt aan een efficiënter en gerichter toezicht op de naleving van het Rassendiscriminatieverdrag, alsook van het BUPO- en ECOSOC-Verdrag.¹⁷ In plaats van uitgebreide periodieke rapporten op te stellen, beantwoorden Staten onder de SRP een vooraf opgestelde lijst van vragen van het toezichthoudend comité. Hierdoor kunnen de verdragscomités zich sterker richten op concrete aandachtspunten en actuele mensenrechtenproblemen, zoals discriminatie, racisme, vrijheid van meningsuiting of sociale ongelijkheid. De procedure verlaagt bovendien de administratieve last voor Staten, waardoor rapportages vaker tijdig worden ingediend en de dialoog tussen Staten en comités regelmatiger verloopt. Dit versterkt de toezichtfunctie, omdat de comités sneller tekortkomingen kunnen identificeren en gerichte aanbevelingen kunnen formuleren. Hoewel de comités geen directe sanctiebevoegdheid hebben, vergroot de SRP de politieke en internationale druk op Staten om aanbevelingen effectief uit te voeren. Daarnaast verhoogt de procedure de transparantie en toegankelijkheid van het toezichtsysteem, wat ook de betrokkenheid van maatschappelijke organisaties en nationale mensenrechteninstellingen bevordert.

7. Het CERD heeft via zijn Algemene Aanbevelingen («General Recommendations») de reikwijdte van het Rassendiscriminatieverdrag aanzienlijk verdiept. Zo gaf het in zijn Algemene Aanbeveling nr. 14 uit 1993 een nadere invulling aan de definitie van rassendiscriminatie in artikel 1, § 1, van het Verdrag. Het belangrijkste punt betreft indirecte discriminatie: het Comité oordeelt dat een handeling als discriminatie wordt beschouwd wanneer deze een discriminerend effect (impact) heeft, ongeacht of de dader de intentie had om te discrimineren. Het Comité verduidelijkt ook dat niet elk verschil in behandeling automatisch discriminatie is. Een onderscheid is toegestaan als het een «legitiem doel» dient en «proportioneel» is. Als een maatregel echter geen objectieve en redelijke rechtvaardiging heeft, is er sprake van schending van het Verdrag. Van belang is ook Algemene Aanbeveling nr. 32, die de criteria voor «speciale maatregelen» verduidelijkt; deze stelt dat positieve actie geen gunst is, maar een tijdelijke juridische noodzaak om feitelijke gelijkheid te bereiken. Daarnaast is Algemene Aanbeveling nr. 34 over mensen van Afrikaanse afkomst belangrijk, omdat het Staten ertoe aanzet de historische wortels van hedendaags racisme, zoals de erfenis van slavernij en kolonialisme, te erkennen in hun nationale wetgeving. Het Comité hamert ook onvermoeibaar op de noodzaak van de strijd tegen hate speech (Aanbeveling nr. 35), waarbij de vrijheid van meningsuiting nooit als vrijbrief mag dienen voor het aanzetten tot raciaal geweld. Verder zijn de aanbevelingen over de bescherming van niet-burgers («non-citizens») en migranten (nr. 30) en de aanpak van discriminatie in de strafrechtsketen (nr. 31) belangrijk om etnische profilering tegen te gaan. Door deze aanbevelingen fungeert het Comité niet slechts als toezichthouder, maar als een dynamisch kompas dat het Verdrag vertaalt naar moderne uitdagingen zoals algoritmische bias (zie infra, nr. 10) en klimaatgerelateerd onrecht.

8. Artikel 11 van het Verdrag voorziet in een verplicht statenklachtrecht. Dit betekent dat, door partij te worden bij het Verdrag, een Staat de bevoegdheid van het Comité erkent om een klacht tegen hem ingediend door een andere verdragspartij te ontvangen en te onderzoeken. In 2018 werden voor het eerst in de geschiedenis van de VN-verdragscomités tussenstaatse klachten geregistreerd, en wel voor het CERD. Het betrof klachten van Qatar tegen Saudi-Arabië en de Verenigde Arabische Emiraten, en van Palestina tegen Israël.¹⁸

Het individuele klachtrecht (art. 14) is facultatief. Het betekent dat het Comité de klacht over een vermeende schending van het Rassendiscriminatieverdrag kan onderzoeken uitgaande van een individu dat valt onder de rechtsmacht van een verdragspartij die een verklaring heeft afgelegd waarbij zij de bevoegdheid van het Comité om individuele klachten te ontvangen en te onderzoeken, heeft erkend. Op dit ogenblik hebben 59 Staten een dergelijke verklaring afgelegd, waaronder België op 10 oktober 2000. Verder heeft het Comité zelf een mechanisme ingesteld voor «vroegtijdige waarschuwingsmaatregelen en dringende actieprocedures» («early warning measures and urgent action procedures»). Dit mechanisme stelt het Comité in staat maatregelen te treffen die een escalatie van het conflict kunnen vermijden en dreigende ernstige schendingen van het Verdrag kunnen voorkomen of beperken.¹⁹

9. Ook na het Rassendiscriminatieverdrag heeft de VN een onvermoeibare strijd gevoerd om raciale rechtvaardigheid wereldwijd op de kaart te zetten. Ze lanceerde in 1973 het eerste Decennium voor Actie tegen Racisme, een strategische periode van tien jaar die de basis legde voor structurele beleidsveranderingen en internationale samenwerking. Dit initiatief werd opgevolgd door de Eerste Wereldconferentie tegen Racisme in 1978 in Genève, waar de wereldgemeenschap apartheid en koloniale onderdrukking resoluut veroordeelde als misdaden tegen de mensheid. In de decennia die volgden, bleef de VN de druk opvoeren met een tweede en derde actiedecennium, culminerend in de Wereldconferentie van 2001 in Durban.²⁰ Hier werd de Durban Verklaring en het Actieprogramma van Durban aangenomen²¹, een alomvattende blauwdruk die racisme niet alleen als een juridisch probleem erkent, maar ook als een diepgeworteld sociaal en historisch verschijnsel. Meer recent heeft de VN het vizier gericht op specifieke kwetsbaarheden via het Internationaal Decennium voor Mensen van Afrikaanse Afkomst (2015-2024), dat in december 2024 is verlengd met een Tweede Decennium (2025-2034) om de doelen van erkenning, rechtvaardigheid en ontwikkeling te waarborgen. Parallel hieraan zijn nieuwe mechanismen opgericht, zoals de Permanente Werkgroep van Deskundigen voor Mensen van Afrikaanse Afkomst²² en onafhankelijke onderzoekspanels naar systemisch politiegeweld.²³ Sinds 1993 heeft de VN ook een Bijzonder Rapporteur voor hedendaagse vormen van racisme.²⁴ D.m.v. deze opeenvolgende conferenties, specifieke decennia en gespecialiseerde toezichthoudende organen en experten²⁵ heeft de VN de strijd tegen rassendiscriminatie gemaakt tot een permanent aandachtspunt voor de gehele wereldgemeenschap.

§ 4. Actuele ontwikkelingen

10. De tenuitvoerlegging van het Rassendiscriminatieverdrag kampt vandaag de dag met hardnekkige uitdagingen en moderne knelpunten die de effectiviteit ervan onder druk zetten. Eén van de grootste struikelblokken is de opkomst van algoritmische bias en digitale discriminatie, waarbij ondoorzichtige systemen van kunstmatige intelligentie bestaande vooroordelen in de hand werken zonder dat er een duidelijke menselijke «dader» aanwijsbaar is.²⁶ Daarnaast vormt de hardnekkigheid van systemisch racisme een fundamentele barrière. Vele Staten blijven discriminatie behandelen als een reeks incidenten door individuen, in plaats van de onderliggende institutionele structuren en historische machtsverhoudingen aan te pakken. Een ander kritiek punt is de beperkte juridische slagkracht van het CERD: hoewel de aanbevelingen gezaghebbend zijn, missen ze de dwingende sanctiemogelijkheden die nodig zijn om onwillige overheden tot actie te brengen. Daarnaast is er een zorgwekkende toename van online haatspraak en de normalisering van racistisch discours in de politieke arena, waarbij de grens tussen de vrijheid van meningsuiting en het verbod op opruiing voortdurend wordt opgezocht en overschreden. De complexe relatie tussen nationaliteitswetgeving en rassendiscriminatie zorgt er tevens voor dat migranten en staatlozen vaak buiten de effectieve bescherming van het Verdrag vallen, ondanks de duidelijke richtsnoeren van het Comité. Bovendien blijft de financiering van nationale toezichthouders en het gebrek aan gesegregeerde dataverzameling een praktisch knelpunt, waardoor veel vormen van indirecte discriminatie onzichtbaar blijven in de officiële statistieken. De weigering van sommige Staten om de individuele klachtprocedure te erkennen, beperkt de directe toegang tot internationale rechtsbescherming voor slachtoffers aanzienlijk. Deze actuele spanningen tonen aan dat het Verdrag weliswaar tijdloos is in zijn beginselen, maar dat de politieke wil voor een vertaling naar de realiteit van de 21e eeuw vaak ontbreekt.

11. In de rechtspraak van het Internationaal Gerechtshof («IGH») speelt het Rassendiscriminatieverdrag een steeds prominentere rol als instrument om Staten aansprakelijk te stellen voor schendingen tegen specifieke bevolkingsgroepen.²⁷ M.n. de uitspraak in de zaak Oekraïne t/ Rusland van 31 januari 2024 is belangrijk in dit verband. Hoewel het IGH veel claims afwees, oordeelde het dat Rusland het Verdrag heeft geschonden door de manier waarop het onderwijssysteem in de Krim is ingericht, wat leidde tot een drastische inperking van onderwijs in de Oekraïense taal.²⁸ Daarnaast zijn de parallelle zaken tussen Armenië en Azerbeidzjan actueel. Op 12 november 2024 wees het Hof in beide zaken preliminaire bezwaren af, waarmee de weg vrij is voor een inhoudelijke behandeling van beschuldigingen over etnische zuiveringen en haatspraak in de context van het Nagorno-Karabach-conflict.²⁹ Een juridisch cruciaal knelpunt kwam naar voren in de zaak Qatar t/ Verenigde Arabische Emiraten (2021), waar het IGH oordeelde dat discriminatie op basis van huidige nationaliteit niet onder de definitie van «nationale afkomst» in het Verdrag valt, wat een beperking betekent van de reikwijdte ten opzichte van de interpretatie door het CERD.³⁰ Deze zaken tonen aan dat het IGH een vrij strikte, tekstuele benadering hanteert bij het vaststellen van zijn rechtsmacht onder artikel 22 van het Verdrag.

12. Ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens («EHRM») verwijst regelmatig naar het Rassendiscriminatieverdrag als interpretatief kader bij artikel 14 EVRM en Protocol nr. 12, d.i. het algemene discriminatieverbod.³¹ Dit betreft in de eerste plaats de definitie van ras en etniciteit: het EHRM sluit aan bij de brede definitie van de VN. In de zaak Timishev t/ Rusland bevestigde het Hof dat etniciteit en ras nauw verwante concepten zijn en dat onderscheid enkel op basis van iemands etnische afkomst een vorm van rassendiscriminatie is die niet objectief te rechtvaardigen valt.³² Invloed is er ook op het vlak van de jurisprudentie inzake positieve verplichtingen: onder verwijzing naar de geest van het Rassendiscriminatieverdrag oordeelde het Hof in Nachova e.a. t/ Bulgarije dat Staten een actieve plicht hebben om mogelijke racistische motieven achter geweld door overheidsfunctionarissen te onderzoeken.³³ Inzake het algemene discriminatieverbod van Protocol nr. 12 verwees het Hof in Sejdić en Finci t/ Bosnië en Herzegovina naar het Rassendiscriminatieverdrag om vast te stellen dat constitutionele regelingen die minderheden (zoals Joden en Roma) uitsluiten van politieke ambten, in strijd zijn met het voornoemde discriminatieverbod.³⁴ Ook verwijst het Hof regelmatig naar de praktijk van het CERD. Dit gebeurde bv. in D.H. e.a. t/ Tsjechië om aan te geven dat statistisch bewijs van een onevenredige impact op een specifieke groep (zoals Roma-kinderen in het speciaal onderwijs) voldoende kan zijn om een vermoeden van discriminatie te vestigen³⁵, en in Wa Baile t/ Zwitserland m.b.t. etnische profilering door de Zwitserse politie.³⁶

In het kader van de Raad van Europa dient ook melding gemaakt van de werkzaamheden van de Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie («ECRI»), die zich toelegt op kwesties die verband houden met de bestrijding van racisme en discriminatie.³⁷ In hogervermelde zaken verwijst het EHRM tevens naar de rapporten en aanbevelingen van ECRI.

13. De EU heeft de strijd tegen racisme in haar beleid verankerd d.m.v. een eigen juridisch kader en strategische meerjarenplannen die nauw aansluiten bij de beginselen van het Rassendiscriminatieverdrag. Centraal in de uitvoering staat de Richtlijn Rassengelijkheid³⁸, die discriminatie op basis van ras of etnische afkomst verbiedt in sectoren zoals werkgelegenheid, onderwijs en huisvesting. Met het EU-actieplan tegen racisme 2020-2025³⁹ heeft de Europese Commissie de ambities opgevoerd door een speciale coördinator voor racismebestrijding aan te stellen en lidstaten aan te sporen nationale actieplannen te ontwikkelen die de verdragsverplichtingen lokaal implementeren. Hoewel de EU geen partij is bij het Rassendiscriminatieverdrag (dat gericht is op Staten), worden de normen ervan direct weerspiegeld in het EU Handvest van de Grondrechten en via het Kaderbesluit betreffende de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat⁴⁰, dat aanzetten tot haat strafbaar stelt. In januari 2026 presenteerde de Commissie een nieuwe antiracismestrategie die de handhaving van bestaande regelgeving verder versterkt en streeft naar strengere sancties waar nodig, waarmee de EU tracht een leidende rol te spelen in de wereldwijde uitbanning van rassendiscriminatie.⁴¹

14. België voerde het Rassendiscriminatieverdrag primair uit via de (sindsdien herhaaldelijk gewijzigde) Antiracismewet van 30 juli 1981⁴², die de verschillende discriminatiegronden uit het Verdrag omzette in strafrechtelijke en burgerrechtelijke verbodsbepalingen. Melding moet ook worden gemaakt van de wijziging van artikel 150 Gw. op 7 mei 1999, krachtens welke de jury niet wordt ingesteld voor «drukpersmisdrijven die door racisme of xenofobie ingegeven zijn».⁴³ Thans⁴⁴ staat Unia als onafhankelijke interfederale openbare instelling in voor de strijd tegen racisme en, in het kader van het Rassendiscriminatieverdrag, als verantwoordelijk organisme voor het behandelen van meldingen inzake racisme.⁴⁵ Ofschoon Unia zowel bevoegd is op de federale als de deelstatelijke niveaus, is het sinds 2023 voor Vlaanderen niet meer bevoegd voor discriminatie in het onderwijs, de huurmarkt en andere Vlaamse materies: dit valt thans onder het Vlaams Mensenrechteninstituut.⁴⁶

Door onenigheid tussen zijn regeringen kent ons land 25 jaar na de Durban Verklaring (supra, nr. 9) nog steeds geen Interfederaal Actieplan tegen Racisme («NAPAR»).⁴⁷ Op 15 juni 2022 nam de federale regering haar bijdrage aan.⁴⁸ In Vlaanderen geldt sinds eind 2025 het Geïntegreerd Actieplan Horizontaal Integratiebeleid 2025-2029 («GAHI»), dat ook lokale besturen wil ondersteunen in de strijd tegen discriminatie en racisme.⁴⁹ Ondanks deze instrumenten blijft de effectieve handhaving een knelpunt, waarbij het CERD België in recente rapporten aanmaant om meer middelen vrij te maken voor de strijd tegen structureel racisme in de politie- en justitieketen.⁵⁰ De spanning tussen de vrijheid van meningsuiting en de strafbaarstelling van negationisme en haatspraak blijft eveneens een centraal punt in het Belgische publieke debat en de juridische praktijk.

15. In de Belgische rechtspraak wordt het Verdrag regelmatig aangehaald, doch veelal in samenhang met de Antiracismewet. In het bekende Vlaams Blok-arrest van 2004 oordeelde het Hof van Beroep te Gent dat de grondwetswijziging van 1999 (supra, nr. 14) er «in de eerste plaats toe [strekte] effectiviteit te verlenen aan de door België, ingevolge de aangegane internationale verplichtingen, reeds genomen maatregelen ter uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie en inzonderheid aan de Wet van 30 juli 1981, uitgevaardigd in uitvoering van het artikel 4 van het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie opgemaakt te New-York op 7 maart 1966 en goedgekeurd bij Wet van 9 juli 1975».⁵¹ In zijn arrest van 9 november 2004 oordeelde het Hof van Cassatie dat artikel 4, sub a, van het Verdrag «geen rechtstreekse werking in de Belgische rechtsorde heeft; dat evenwel onder meer artikel 3 Racismewet het vermelde artikel 4, a) Verdrag Rassendiscriminatie in de Belgische rechtsorde omzet».⁵² Het Grondwettelijk Hof hanteert het Rassendiscriminatieverdrag als een rechtvaardigingsnorm, d.w.z. het verwijst naar de verdragsverplichtingen om een wettelijke norm waarvan de grondwettigheid betwist wordt, overeind te houden omdat hij een internationaalrechtelijke verplichting uitvoert.⁵³

III. Het BUPO-Verdrag

§ 1. Genese

16. Het BUPO-Verdrag werd aangenomen op 16 december 1966 te New York door de Algemene Vergadering en is in werking getreden op 23 maart 1976.⁵⁴ Het Verdrag telt 175 verdragspartijen, waaronder alle EU-lidstaten, en België sinds 21 april 1983. Het Eerste Facultatief Protocol bij het Verdrag is eveneens op 23 maart 1976 in werking getreden. Het telt 116 verdragspartijen. België trad toe op 17 mei 1994.⁵⁵ Een Tweede facultatief Protocol, dat de afschaffing van de doodstraf beoogt, werd aangenomen op 15 december 1989 door de Algemene Vergadering en is in werking getreden op 11 juli 1991. Thans zijn er 91 Staten partij bij dit Protocol, waaronder alle EU-lidstaten, en België sedert 8 december 1998.⁵⁶

17. Het BUPO-Verdrag erkent vooral klassieke burgerlijke en politieke rechten en vrijheden. Het betreft rechten die in wezen aan de overheid de verplichting opleggen om zich te onthouden van bepaalde handelingen en daarom onmiddellijk kunnen gelden. Voorbeelden zijn het verbod tot folteren, het recht op leven en de vrijheid van meningsuiting. Deze rechten en vrijheden staan in contrast met de sociale, economische en culturele rechten en vrijheden, die een actieve tussenkomst van de Staat eisen via een geleidelijke verwezenlijking ervan.⁵⁷ In de naoorlogse periode en in de zich ontwikkelende Koude Oorlog groeiden de ideologische verschillen tussen de zogenaamde kapitalistische wereld enerzijds, die het belang van burgerlijke en politieke rechten benadrukte, en het socialistische blok anderzijds, dat vnl. economische en sociale rechten bepleitte. Er werd voor geopteerd twee verdragen op te stellen die rekening houden met de verschillende kenmerken van de twee soorten van rechten. Naast het BUPO-Verdrag kwam aldus het ECOSOC-Verdrag tot stand (infra, nrs. 27 e.v.).⁵⁸

§ 2. Inhoud

18. Het belangrijkste doel van het BUPO-Verdrag was het verder preciseren van de burgerlijke en politieke rechten en vrijheden van de UVRM en het opnemen van deze rechten en vrijheden in een tekst die bindende kracht heeft. Aangezien het Verdrag tot stand kwam in een tijd van dekolonisatie, ligt er tevens een sterke nadruk op het zelfbeschikkingsrecht en het recht om vrij te kunnen beschikken over de natuurlijke bronnen op zijn grondgebied.⁵⁹ De belangrijkste bepalingen betreffen:

- Het zelfbeschikkingsrecht (art. 1): het recht van alle volken om hun politieke status te bepalen en hun economische, sociale en culturele ontwikkeling na te streven.

- Het recht op leven (art. 6): dit recht beschermt elk mens tegen willekeurige levensberoving en formuleert strikte voorwaarden aan de doodstraf.

- Het verbod op marteling (art. 7): niemand mag worden onderworpen aan foltering of aan wrede, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing.

- Vrijwaring van slavernij (art. 8): verbod op slavernij, slavenhandel en dwangarbeid in al hun vormen.

- Persoonlijke vrijheid en veiligheid (art. 9): bescherming tegen willekeurige arrestatie of detentie en het recht op onmiddellijke toetsing door een rechter.

- Rechten van gedetineerden (art. 10): verplichting om personen die van hun vrijheid zijn beroofd, menselijk en met respect voor hun waardigheid te behandelen.

- Vrijheid van beweging (art. 12): het recht om zich vrijelijk te verplaatsen binnen een land en het land te verlaten.

- Recht op een eerlijk proces (art. 14): dit recht garandeert gelijkheid voor de wet, het vermoeden van onschuld en een openbare behandeling door een onafhankelijke rechtbank.⁶⁰

- Recht op privacy (art. 17): bescherming tegen willekeurige of onrechtmatige inmenging in iemands privéleven, gezin, woning of correspondentie.

- Vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst (art. 18): het recht om een religie of overtuiging te hebben en deze vrijelijk te uiten.⁶¹

- Vrijheid van meningsuiting (art. 19): het recht om zonder inmenging meningen te koesteren en informatie te zoeken, ontvangen en verspreiden.⁶²

- Vrijheid van vergadering en vereniging (artt. 21-22): het recht op vreedzame samenkomst en de vrijheid om vakverenigingen op te richten.⁶³

- Bescherming van het gezin en kinderen (artt. 23-24): het recht om te huwen en een gezin te stichten, en specifieke beschermingsrechten voor minderjarigen.

- Politieke participatie (art. 25): het recht om deel te nemen aan openbare zaken, te stemmen en te worden verkozen in periodieke verkiezingen.

- Gelijkheid voor de wet (art. 26): algemeen verbod op discriminatie en de garantie van gelijke bescherming door de wet voor iedereen.⁶⁴

- Rechten van minderheden (art. 27): deze bepaling beschermt het recht van etnische, religieuze of taalkundige minderheden om hun eigen cultuur te beleven.

Artikel 4 voorziet in de mogelijkheid om van verschillende rechten van het Verdrag af te wijken bij een algemene noodtoestand die een bedreiging vormt voor het bestaan van de Staat. Van een aantal rechten mag evenwel onder geen beding worden afgeweken (art. 4, § 2), nl. het recht op leven, het verbod van foltering en wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, het verbod van slavernij en dienstbaarheid, het recht om niet gevangen genomen te worden uitsluitend wegens het onvermogen een uit een overeenkomst voortvloeiende verplichting na te komen, het verbod op retroactieve strafrechtelijke bepalingen, het recht om als persoon erkend te worden voor de wet en het recht op vrijheid van denken, geweten en godsdienst. Deze rechten kunnen dan ook worden beschouwd als de harde kern van niet-derogeerbare mensenrechten (zgn. «notstandfeste» rechten).

§ 3. Opvolging

19. Zoals het Rassendiscriminatieverdrag voorziet het BUPO-Verdrag in een eigen toezichtmechanisme. Het Mensenrechtencomité («Human Rights Committee», «CCPR») houdt toezicht op de naleving van het Verdrag.⁶⁵ Het Comité bestaat uit achttien leden en zijn beslissingen worden genomen met meerderheid van de stemmen van de leden die aanwezig zijn. De kandidaten worden voorgedragen door de verdragspartijen van wie zij de nationaliteit hebben en de leden worden - om de twee jaar voor de helft - voor vier jaar verkozen door de verdragspartijen. Zij zijn evenwel geen regeringsvertegenwoordigers maar onafhankelijke deskundigen die in persoonlijke naam in het Comité zetelen.⁶⁶

Staten moeten, volgens artikel 40 BUPO-Verdrag, binnen één jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag voor deze Staat en vervolgens, zoals bepaald door het Comité, elke acht jaar (en telkens wanneer het Comité erom zou verzoeken)⁶⁷, een verslag voorleggen aan het Comité. Alle verdragspartijen zijn verplicht deze bevoegdheid van het Comité te erkennen.

20. In tegenstelling tot het verplichte statenklachtrecht in het Rassendiscriminatieverdrag voorziet artikel 41 in een facultatief statenklachtrecht. Dit betekent dat een verdragspartij slechts een klacht kan indienen wegens overtreding van dit verdrag door een andere verdragspartij indien zij beide de bevoegdheid van het Comité om dergelijke klachten te behandelen, hebben aanvaard. Deze procedure is in werking getreden op 28 maart 1979 en vijftig Staten hebben een dergelijke verklaring afgelegd, waaronder België op 18 juni 1987. Tot op heden werd evenwel geen enkele tussenstatelijke klacht voorgelegd aan het Mensenrechtencomité.

21. Het individuele klachtrecht is eveneens facultatief. De Staten die partij zijn bij het BUPO-Verdrag kunnen - door tevens partij te worden bij het (eerste) Facultatief Protocol bij dit Verdrag - de bevoegdheid van het Comité erkennen om individuele klachten te ontvangen en te onderzoeken uitgaande van personen die onder de rechtsmacht van de verdragspartij vallen. Dit protocol werd - samen met het BUPO-Verdrag zelf - aangenomen op 16 december 1966 en het is eveneens op 23 maart 1976 in werking getreden. Een voorwaarde voor de ontvankelijkheid van een klacht is dat alle nationale rechtsmiddelen eerst zijn uitgeput. Ook mag de klacht niet tegelijkertijd voor een andere internationale instantie worden onderzocht, zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Het Comité is geen rechtscollege en de verdragspartijen hebben er zich niet toe verbonden de «vaststellingen» («views») van het Comité als juridisch bindend te aanvaarden.

22. Het Comité publiceert regelmatig Algemene Commentaren («General Comments», «GC») om de precieze betekenis van verdragsartikelen te verduidelijken. Deze documenten helpen landen te begrijpen wat er van hen wordt verwacht bij de interpretatie van complexe rechten, zoals de vrijheid van meningsuiting of het recht op leven. Vermeldenswaard zijn m.n.: (i) GC nr. 31 over positieve verplichtingen en extraterritoriale dimensies; (ii) GC nr. 34 over de vrijheid van meningsuiting; (iii) GC nr. 36, een herinterpretatie van het recht op leven, inclusief milieu- en gezondheidsaspecten. Deze benadering beïnvloedt zowel het EHRM als het Hof van Justitie van de EU, met name inzake procedurele waarborgen en effectieve rechtsbescherming (art. 47 EU Handvest van de Grondrechten).

23. Naar het BUPO-Verdrag wordt in een aantal uitspraken van het IGH verwezen, alsook in een groot aantal arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Het IGH oordeelde in zijn advies over de Israëlische Veiligheidsmuur (2004) dat het BUPO-Verdrag ook toepasselijk is op handelingen van een Staat in de uitoefening van diens rechtsmacht buiten zijn eigen grondgebied.⁶⁸ In dit advies alsmede in andere zaken oordeelde het Hof tevens dat het BUPO-Verdrag blijft gelden, naast de normen van het internationaal humanitair recht, in de context van een gewapend conflict, behoudens maatregelen genomen in het kader van een algemene noodtoestand (art. 4).⁶⁹ In de Diallo-zaak interpreteerde het Hof artikel 9, § 1 en 2, BUPO-Verdrag als in beginsel toepasselijk op alle vormen van arrestatie of aanhouding door een overheid, ook in het kader van een administratieve procedure (in dit geval de gedwongen verwijdering van het grondgebied).⁷⁰ Ook legde het Hof artikel 13 BUPO-Verdrag uit, waarbij het beklemtoonde dat de uitzetting van een vreemdeling die wettig in een Staat verblijft, niet alleen krachtens een «overeenkomstig de wet genomen beslissing» moet gebeuren, maar tevens in overeenstemming moet zijn met de andere bepalingen van het BUPO-Verdrag en niet arbitrair mag zijn.⁷¹ In zijn recente Klimaatadvies (2025) erkende het IGH de band tussen het recht op leven voorzien in artikel 3 BUPO-Verdrag en de verplichtingen van Staten tot het nemen van maatregelen ter bescherming van het leefmilieu en tegen de negatieve effecten van de klimaatopwarming.⁷²

24. Het EHRM verwijst vaak naar het BUPO-Verdrag en de praktijk van het Mensenrechtencomité om de inhoud van EVRM-rechten te verduidelijken. Zo maakte het Hof in Magyar Helsini Bizottság t/ Hongarije (2016), over het recht op toegang tot informatie (art. 10 EVRM), een uitvoerige analyse van o.a. artikel 19 BUPO om te bepalen of toegang tot overheidsinformatie onder de vrijheid van meningsuiting valt.⁷³ In Sejdić en Finci t/ Bosnië en Herzegovina (2009), een discriminatiezaak onder artikel 14 EVRM, verwees het Hof expliciet naar artikel 26 BUPO.⁷⁴

25. Het merendeel van de bepalingen van het BUPO-Verdrag zijn rechtstreeks inroepbaar in de Belgische rechtsorde.⁷⁵ Zo erkende het Hof van Cassatie reeds in zijn arrest Kamer (1984) dat artikel 9, § 2, (verplichting om iedere gearresteerde bij arrestatie op de hoogte te brengen van de redenen van arrestatie) in België directe werking heeft.⁷⁶ Het Hof past het BUPO-Verdrag vaak toe ter ondersteuning van het EVRM of de Grondwet. Vele arresten zouden volgen, o.a. ter bevestiging van de directe werking van artikel 8 (slavernijverbod)⁷⁷, artikel 14 en zijn onderdelen (recht op een eerlijk proces en onafhankelijke rechter, vermoeden van onschuld, ne bis in idem)⁷⁸, artikel 15 (geen straf zonder wet)⁷⁹, artikel 17 (recht op privacy)⁸⁰, artikel 19 (vrijheid van meningsuiting/persvrijheid)⁸¹, artikel 22 (vrijheid van vereniging)⁸², artikel 26 (non-discriminatie).⁸³

Het Grondwettelijk Hof gebruikt het BUPO-Verdrag regelmatig samen met het EVRM en het EU-Handvest voor de Grondrechten als convergerend toetsingskader. Enkele belangrijke uitspraken en contexten waarin het Hof het Verdrag heeft toegepast, betreffen: (i) de toetsing aan het gelijkheidsbeginsel, waarbij het Hof in talrijke arresten de artikelen 10-11 Gw. samen leest met artikel 26 BUPO⁸⁴; (ii) het recht op een eerlijk proces (art. 14 BUPO)⁸⁵; (iii) de vrijheid van meningsuiting en godsdienst (artt. 18-19 BUPO), waarbij het Hof bij de toetsing van wetten die fundamentele vrijheden beperken, zoals de wetgeving over negationisme, naar de beperkingsvoorwaarden in het BUPO verwijst⁸⁶; en (iv) het recht op privéleven (art. 17 BUPO), waarbij het Hof in arresten over gegevensbescherming of fiscale onderzoeksmethoden artikel 17 BUPO aanhaalt ter ondersteuning van artikel 22 Gw.⁸⁷

§ 4. Actuele ontwikkelingen

26. Het BUPO-Verdrag staat momenteel onder grote druk door een samenloop van geopolitieke, technologische en financiële crises. De universele waarden van het Verdrag worden aangetast door toenemende politieke versnippering en populisme, terwijl het Mensenrechtencomité door forse VN-budgetkortingen steeds minder slagkracht heeft.⁸⁸ Tegelijkertijd werpen moderne dreigingen zoals digitale surveillance, AI en grootschalige desinformatie nieuwe barrières op voor de privacy en de vrije meningsuiting - een thema dat centraal staat in de GC 37 van het Comité over het recht op vergadering in het digitale tijdperk.⁸⁹ In veel landen krimpt de civiele ruimte door de onderdrukking van mensenrechtenverdedigers en dissidenten en het misbruik van noodtoestanden om fundamentele rechten op te schorten.⁹⁰ Bovendien dwingen de klimaatcrisis en de wereldwijde migratieproblematiek het Comité om traditionele begrippen, zoals het recht op leven en het verbod op onmenselijke behandeling, opnieuw te definiëren in een snel veranderende wereldorde waarin ook de rechten van minderheden en gemarginaliseerde groepen steeds vaker ter discussie staan. Zo bracht de klimaatcrisis het Comité tot een actievere interpretatie van het recht op leven (art. 6), zoals vastgelegd in de baanbrekende GC 36, waarin milieubescherming expliciet als overlevingsvoorwaarde wordt erkend.⁹¹ De recente jurisprudentie in de zaak AS/Italië geeft aan hoe migratie en grensbewaking de grenzen van de verdragsrechtelijke bescherming tegen onmenselijke behandeling op de proef stellen.⁹²

IV. Het ECOSOC-Verdrag

§ 1. Genese

27. Het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten of «ECOSOC-Verdrag», dat de Algemene Vergadering aannam op 16 december 1966, is in werking getreden op 3 januari 1976 en telt 171 verdragspartijen, waaronder alle EU-lidstaten.⁹³ België ratificeerde het Verdrag op 21 april 1983. Over zijn totstandkoming, die samenhangt met deze van het BUPO-Verdrag, zie supra, nr. 16.

§ 2. Inhoud

28. In tegenstelling tot de UVRM, die slechts zes bepalingen bevat inzake sociale rechten, is het ECOSOC-Verdrag dienaangaande veel uitgebreider. Het vormt de hoeksteen voor de bescherming van de materiële en sociale levensvoorwaarden die nodig zijn voor een menswaardig bestaan. De kern van het Verdrag ligt in het recht op arbeid onder rechtvaardige en gunstige omstandigheden (artt. 6-7), het recht om vakbonden op te richten (art. 8) en de aanspraak op sociale zekerheid (art. 9). Daarnaast legt het Verdrag de nadruk op de bescherming van het gezinsleven en de zorg voor moeders en kinderen (art. 10). Een fundamenteel aspect is de waarborging van een behoorlijke levensstandaard, wat expliciet het recht op adequate voeding, kleding en huisvesting omvat (art. 11). Verder verplicht het Staten om te streven naar de hoogst bereikbare staat van fysieke en mentale gezondheid (art. 12) en het recht op onderwijs te garanderen, gericht op de volledige ontwikkeling van de menselijke persoonlijkheid (art. 13). Tot slot beschermt het Verdrag het recht van eenieder om deel te nemen aan het culturele leven en te delen in de voordelen van wetenschappelijke vooruitgang (art. 15).⁹⁴

29. Anders dan het BUPO-Verdrag - dat Staten verplicht om burger- of politieke rechten zoals het verbod op foltering of het recht op een eerlijk proces onmiddellijk te respecteren en te waarborgen - hanteert het ECOSOC-Verdrag het principe van «geleidelijke verwezenlijking», waarbij Staten naar hun maximale vermogen moeten handelen om deze rechten stap voor stap te realiseren. Het Verdrag erkent dat de realisatie van sociale rechten, zoals zorg of huisvesting, vaak aanzienlijke investeringen vergt. Staten moeten daarom aantonen dat zij «naar hun maximaal beschikbare middelen» («to the maximum of its available resources») stappen ondernemen om deze rechten geleidelijk («progressively») te bereiken (art. 2, § 1).⁹⁵ Wel gelden de kernverplichtingen (het absolute bestaansminimum) en het verbod op discriminatie ook onder het ECOSOC-Verdrag met onmiddellijke ingang. Een en ander heeft tot gevolg dat de bepalingen van het ECOSOC-Verdrag zich doorgaans niet lenen tot toepassing door de rechter zonder tussenkomst van de wetgever. Dit staat evenwel niet gelijk met het ontbreken van enige doorwerking in de nationale rechtsorde: zie infra, nr. 33.

§ 3. Opvolging

30. Wat het toezichtmechanisme betreft, voorziet het Verdrag enkel in een verplichting verslagen voor te leggen aan de VN-Economische en Sociale Raad (zie o.a. art. 17). Aanvankelijk had de Raad daartoe een bijzondere werkgroep van vijftien regeringsdeskundigen opgericht. In 1985 besloot hij deze werkgroep om te vormen tot een «Comité voor economische, sociale en culturele rechten» («Committee on Economic, Social and Cultural Rights», «CESCR», hierna «ECOSOC-Comité») bestaande uit achttien deskundigen, waarvan de werkzaamheden in 1987 aanvingen.⁹⁶

31. Op 10 december 2008 werd een Facultatief Protocol bij het ECOSOC-Verdrag aangenomen, dat op 5 mei 2013 in werking trad.⁹⁷ Er zijn thans 31 Staten partij bij dit Facultatief Protocol, waaronder België sinds 20 mei 2014 (en in totaal tot nog toe slechts negen EU-lidstaten). Dit Protocol stelt een individueel klachtrecht in vergelijkbaar met het individuele klachtrecht dat bestaat onder het (eerste) Facultatief Protocol bij het BUPO-Verdrag (supra, nr. 21), alsook een optioneel statenklachtrecht (art. 10) en een optioneel onderzoekmechanisme («inquiry mechanism», art. 11). Het statenklachtrecht maakt het mogelijk dat een verdragsstaat een klacht indient tegen een andere Staat die zijn verplichtingen onvoldoende naleeft. Het onderzoekmechanisme biedt het ECOSOC-Comité daarnaast de bevoegdheid om ernstige of systematische schendingen van economische, sociale en culturele rechten te onderzoeken, eventueel op basis van betrouwbare informatie van derden. Hierdoor kan het Comité ook optreden wanneer slachtoffers zelf geen klacht indienen of wanneer er structurele problemen bestaan, zoals systematische discriminatie, gebrekkige toegang tot gezondheidszorg of schendingen van arbeidsrechten.

Het Protocol blijft tot op heden relatief weinig benut, wat grotendeels te wijten is aan de beperkte ratificatie door Staten en de vereiste van uitputting van nationale rechtsmiddelen. Daarnaast heerst er juridische onzekerheid over de directe afdwingbaarheid van sociaaleconomische rechten vergeleken met klassieke burgerrechten, en is het klachtenmechanisme bij het grote publiek nog onvoldoende bekend. Tot slot vormen de beperkte middelen van klagers en de lange doorlooptijd van procedures bij het VN-comité aanzienlijke drempels voor effectieve inzet.

32. Zoals het Mensenrechtencomité publiceert het ECOSOC-Comité algemene commentaren om de inhoud en interpretatie van de bepalingen uit het ECOSOC-Verdrag te verduidelijken en de verplichtingen van Staten concreet te maken. Deze commentaren dienen als richtsnoeren voor nationale wetgeving en beleid. Belangrijke voorbeelden zijn Commentaar nr. 4 en 7 over het recht op huisvesting (inclusief bescherming tegen uitzetting)⁹⁸, nr. 14 over het recht op de hoogst haalbare gezondheidsstandaard (inclusief de toegankelijkheid van gezondheidszorg, schoon drinkwater en sanitaire voorzieningen)⁹⁹, en nr. 15 over het recht op water als het recht van iedereen op voldoende, veilig, acceptabel, fysiek toegankelijk en betaalbaar water voor persoonlijk en huishoudelijk gebruik.¹⁰⁰

33. België en Vlaanderen voeren het ECOSOC-Verdrag uit via grondwettelijke waarborgen, federale arbeidswetgeving en specifieke Vlaamse decreten. De uitvoering gebeurt in een complexe federale structuur waarbij Vlaanderen bevoegd is voor de «persoonsgebonden aangelegenheden» (onderwijs, wonen, welzijn) en de federale overheid voor de sociale zekerheid. Het recht op sociale zekerheid, huisvesting en onderwijs is verankerd in artikel 23 van de Grondwet. Wat de federale maatregelen inzake arbeid en economische rechten betreft, kan worden verwezen naar de wet van 16 maart 1971 op de arbeids- en rusttijden (die werkenden beschermt tegen uitbuiting), de wet van 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers (die een veilige werkomgeving garandeert), collectieve arbeidsovereenkomsten («CAO’s») via de Nationale Arbeidsraad («NAR») die loon- en arbeidsvoorwaarden concretiseren, en de wet van 10 mei 2007 ter bestrijding van discriminatie («Antidiscriminatiewet»), die beschermt tegen ongelijke behandeling op de werkvloer. Wat sociale rechten en zekerheid aangaat, kan worden verwezen naar de wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie (leefloon) via OCMW’s, het Vlaams decreet van 18 mei 2018 houdende de Vlaamse sociale bescherming (zorgbudgetten) en het Vlaams decreet van 26 april 2019 betreffende het lokaal sociaal beleid. Wat betreft huisvesting, een Vlaamse bevoegdheid, is er de Vlaamse Codex Wonen van 2021 die minimale kwaliteits-, veiligheids- en bezettingsnormen vaststelt. Het recht op wonen wordt ook ondersteund door huursubsidies en de verplichting tot sociale woningbouw (Vlaams Woonbeleid). Wat betreft onderwijs en cultuur, eveneens Vlaamse materies, zijn er m.n. het decreet van 25 februari 1997 inzake basisonderwijs (dat gratis toegang tot de leerplicht garandeert), het decreet van 15 juni 2007 betreffende het volwassenenonderwijs, en het Vlaamse Cultuurdecreet, dat deelname aan het culturele leven waarborgt. Op Vlaams niveau monitort het Vlaams Mensenrechteninstituut («VMRI») de naleving van deze rechten, met specifieke aandacht voor kwetsbare groepen en inclusie.

34. Een specifiek punt betreft de doorwerking van het ECOSOC-Verdrag voor de nationale hoven en rechtbanken.¹⁰¹ De Belgische rechtspraak kent in het algemeen geen directe werking toe aan de bepalingen van het Verdrag.¹⁰² Toch kan men zeker niet algemeen stellen dat geen enkele van de bepalingen van het Verdrag door de rechter zou kunnen worden toegepast.¹⁰³ Het Hof van Cassatie lijkt aan verschillende bepalingen van het ECOSOC-Verdrag minstens impliciet directe werking te hebben toegekend.¹⁰⁴ Het gegeven dat bepalingen van deze verdragen aan Staten vaak positieve handelingsplichten opleggen (zgn. «doe-rechten», anders dan de «doe-niet»- of «afweerrechten» die politieke en burgerlijke rechten doorgaans inhouden) lijkt op zich niet voldoende om hun inroepbaarheid te ontzeggen. Doorslaggevend is vooral dat de inhoud van het door de verdragsbepaling in kwestie erkende recht voldoende duidelijk en nauwkeurig kan worden vastgesteld door de rechter en dat de eventuele uitvoeringsmaatregelen waartoe de Staten zich verbinden, geen discretionair karakter hebben.

Bovendien kennen Belgische rechters aan sociaaleconomische mensenrechtenbepalingen een zekere mate van inroepbaarheid toe door ze te beschouwen als een verplichting tot «standstill» voor de nationale overheden. De verplichting tot «standstill» komt erop neer dat de rechter oordeelt dat een verdragsbepaling in die mate inroepbaar is dat er uit het Verdrag een verplichting voortvloeit om het bestaande beschermingsniveau niet te verlagen en dat de betrokken nationale overheid in zoverre geen discretionaire beslissingsmarge meer heeft.¹⁰⁵ Zo oordeelde de Raad van State in het arrest M’Feddal (1989) dat uit artikel 13, § 2, sub a ECOSOC-Verdrag voortvloeit dat de Belgische wetgever, die sinds 1914 het kosteloos lager onderwijs kent, sedert zijn toetreding tot het Verdrag niet meer van dit beginsel kan afwijken. Het later invoeren van een schoolgeld voor vreemdelingen was bijgevolg niet meer aanvaardbaar.¹⁰⁶ Ook het Grondwettelijk Hof oordeelde dat, hoewel artikel 13, § 2, sub c ECOSOC-Verdrag «geen recht op kosteloze toegang tot het hoger onderwijs [doet] ontstaan [...] het zich ertegen [verzet] dat België, na de inwerkingtreding van het Verdrag te zijnen aanzien - op 21 juli 1983 - maatregelen zou nemen die ingaan tegen de doelstelling om de gelijkelijke toegang tot het hoger onderwijs te verwezenlijken (...)».¹⁰⁷

Aan te stippen valt tenslotte dat, zoals bij het Rassendiscriminatieverdrag (supra, nr. 15), het Grondwettelijk Hof het ECOSOC-Verdrag in verscheidende arresten heeft aangewend als rechtvaardigingsnorm bij de toetsing van de grondwettigheid van bepaalde nationale regels.¹⁰⁸ Het Hof heeft een aantal bepalingen van het Verdrag ook (in samenhang met andere mensenrechtenverdragen) gehanteerd als toetsingsnorm, d.w.z. tot ongrondwettigverklaring van wetgeving die de desbetreffende bepalingen schond.¹⁰⁹

§ 4. Actuele ontwikkelingen

35. Het ECOSOC-Verdrag staat momenteel voor ongekende uitdagingen die de kern van de mondiale solidariteit raken. Een van de meest hardnekkige hindernissen blijft de juridische status van deze rechten, waarbij veel Staten ze nog steeds beschouwen als loutere beleidsdoelen in plaats van afdwingbare grondrechten voor hun burgers. Deze juridische zwakte wordt versterkt door de klimaatcrisis, die de toegang tot fundamentele behoeften zoals schoon drinkwater, voedselzekerheid en veilige huisvesting wereldwijd ondergraaft. Tegelijkertijd zorgt de groeiende economische ongelijkheid ervoor dat de kloof tussen de belofte van het Verdrag en de dagelijkse realiteit van gemarginaliseerde groepen steeds groter wordt. Veel ontwikkelingslanden bevinden zich in een precaire positie, waarin een gebrek aan financiële middelen en technische ondersteuning de volledige implementatie van sociale voorzieningen onmogelijk maakt. Deze situatie wordt verergerd door geopolitieke verschuivingen en gewapende conflicten, die niet alleen infrastructuur vernietigen, maar ook jarenlange vooruitgang op het gebied van onderwijs en gezondheidszorg in één klap tenietdoen. Bovendien zien we dat de bescherming van kwetsbare groepen, zoals mensen met een beperking, vluchtelingen en de LGBTQI+-gemeenschap, in veel regio’s onder druk staat door een gebrek aan inclusieve wetgeving en politieke onwil. De opkomst van digitalisering brengt weliswaar kansen, maar creëert ook een nieuwe «digitale kloof» die de toegang tot werk en cultuur ongelijk verdeelt. Zonder een krachtigere monitoring door het ECOSOC-Comité en een grotere bereidheid van de verdragspartijen om bedrijven verantwoordelijk te houden voor hun impact, dreigt het Verdrag zijn slagkracht te verliezen in een steeds complexere wereldorde. De uitdaging voor de komende jaren ligt dan ook in het omzetten van de verdragsdoelstellingen naar tastbare bescherming voor elk individu, ongeacht zijn economische status of afkomst.

36. In de recente evaluatie (2020) van België door het ECOSOC-Comité zijn verschillende kritieke knelpunten naar voren gekomen die de effectieve uitoefening van sociaaleconomische rechten belemmeren. Het Comité is bezorgd dat het ECOSOC-Verdrag weinig wordt ingeroepen voor de Belgische rechtbanken en slechts zelden toepassing vindt in de Belgische rechtsorde.¹¹⁰ Het doet een dringende oproep om de lange wachtlijsten voor zorgbudgetten en sociale huisvesting weg te werken. Inzake onderwijs vraagt het België zijn inspanningen te intensiveren, in samenwerking met de regio’s, om het probleem van schooluitval aan te pakken, m.n. onder sociaal achtergestelde en gemarginaliseerde kinderen, en om inclusief onderwijs te waarborgen om sociaaleconomische segregatie en grote onderwijsongelijkheden tegen te gaan, door de toegang tot het primair, secundair en hoger onderwijs voor ondervertegenwoordigde groepen te vergemakkelijken. Inzake gezondheidszorg beveelt het België aan specifieke maatregelen te versterken om de toegang tot gezondheidszorg voor de meest gemarginaliseerde personen te waarborgen, waaronder spoedeisende medische zorg voor migranten, en om de capaciteit van zijn gezondheidszorgsysteem te versterken, zodat dit toegankelijk is voor personen met een handicap.

V. Slotbeschouwingen

37. Deze bijdrage gaf een overzicht van de drie oudste VN-mensenrechtenverdragen naar aanleiding van hun zestigste verjaardag: het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (1965), het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (1966) en het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (1966). Samen vormen zij het juridisch bindende fundament van het mondiale mensenrechtenstelsel dat voortbouwt op de Universele Verklaring van 1948.

Het Rassendiscriminatieverdrag was het eerste bindende VN-mensenrechtenverdrag en ontstond in de context van dekolonisatie en de strijd tegen apartheid. Het verplicht Staten niet enkel discriminatie te verbieden, maar ook actief te bestrijden, inclusief in de private sfeer. Opvallend is de combinatie van repressieve maatregelen (zoals het strafbaar stellen van haatspraak) en een preventieve pijler via onderwijs en cultuur. Het toezicht gebeurt door het CERD, dat via algemene aanbevelingen de interpretatie van het Verdrag heeft verdiept, onder meer rond indirecte discriminatie en positieve actie. Toch kampt het Verdrag met hedendaagse uitdagingen zoals algoritmische bias, online haatspraak, systemisch racisme en de beperkte afdwingbaarheid van aanbevelingen.

Het BUPO-Verdrag concretiseert klassieke vrijheidsrechten zoals het recht op leven, het verbod op foltering, vrijheid van meningsuiting en het recht op een eerlijk proces. Het Mensenrechtencomité ziet toe op de naleving en ontwikkelde via General Comments een dynamische interpretatie, o.m. inzake klimaatverandering en digitale rechten. Hoewel de meeste bepalingen van het Verdrag in België rechtstreekse werking hebben en vaak (samen met het EVRM) worden toegepast, staat het internationaal onder druk door populisme, noodtoestanden en digitale surveillance.

Het ECOSOC-Verdrag ten slotte beschermt sociaaleconomische rechten zoals arbeid, sociale zekerheid, huisvesting, gezondheid en onderwijs. Het beginsel van «geleidelijke verwezenlijking» erkent budgettaire beperkingen, maar verplicht Staten tot maximale inspanningen en onmiddellijke non-discriminatie. Het toezicht door het ECOSOC-Comité en het facultatieve klachtenmechanisme blijven zwak benut. In België wees het Comité op wachtlijsten, onderwijsongelijkheid en beperkte doorwerking.

Beleidsmatig dringen zich enkele aanbevelingen op. Ten eerste zouden Staten voldoende moeten investeren in sterke, onafhankelijke nationale mensenrechteninstituten en in systematische dataverzameling om alle vormen van discriminatie zichtbaar te maken. Ten tweede is de versterking van de individuele klachtenprocedures wenselijk, o.m. door bredere ratificatie en snellere behandeling. Ten derde zou mensenrechtenbeleid expliciet geïntegreerd moeten worden in digitale en klimaatstrategieën, zodat nieuwe risico’s tijdig worden ondervangen. Ten vierde verdient mensenrechteneducatie een centrale plaats in onderwijs en ambtenarenopleidingen om structurele vooroordelen tegen te gaan. Tot slot lijkt het aangewezen om voor de bescherming van sociaaleconomische rechten een hernieuwd «sociaal pact» te zoeken, waarin budgettaire keuzes - die ten tijde van de financiële crisis van 2008-2010 pijnlijk hebben ingesneden op deze rechten¹¹¹ - transparant worden getoetst aan verdragsverplichtingen. De zestigste verjaardag van deze verdragen biedt daarom niet enkel een aanleiding tot historische reflectie, maar ook tot een herbevestiging van hun normatieve kracht in een tijdperk van geopolitieke spanningen en erosie van het internationaalrechtelijke engagement van Staten.