Juridische onderzoeksstrategie

De juridische analyse bestaat uit een onderzoek van rechtsleer en rechtspraak. Waar nuttig gaan we ook het advies van de Raad van State bij de betrokken wet na, om na te gaan of de uitspraak van het Grondwettelijk Hof verrassend was.

Het rechtspraakonderzoek houdt in dat we voor alle standstill-arresten relevante fragmenten codeerden op thema’s. Sommige thema’s waren op voorhand in de lijst opgenomen, omdat ze logisch uit de probleemstelling en de werking van artikel 23 GW volgen (bijvoorbeeld: «beleidsvrijheid», «aanzienlijke achteruitgang», «legitiem doel»). Gaandeweg werd dit aangevuld met thema’s die opdoken in de argumentatie van het Hof (bijvoorbeeld: kwetsbare personen, consultaties, studies). Dat liet ons toe om na te gaan welke criteria het Hof gebruikt om zijn beoordelingsruimte in te vullen.

Een rechtsleeranalyse houdt in dat we, via de JURA-, LEXNOW- en STRADALEX-databanken, nakeken hoe de juridische analyse van het Hof in de rechtsleer werd onthaald.¹⁷ We beschouwen rechtsleer enkel als relevant wanneer het arrest als zodanig besproken wordt, niet wanneer het louter vermeld of beschreven wordt, bijvoorbeeld in een rechtspraakoverzicht. Daarbij moeten we ons er steeds bewust van zijn dat de vraag is of het Hof zijn beoordelingsmarge heeft overschreden. Afhankelijk van hun ideologische voorkeur kunnen auteurs kritisch of juist positief zijn over wat het Hof binnen die marge doet. Het is daarom pas duidelijk dat grenzen overschreden zijn wanneer een groot deel van de rechtsleer dat zo ziet. In dat geval sluit het arrest immers duidelijk niet aan bij het algemeen rechtsgevoel. In andere gevallen houden we rekening met de achtergrond van de auteurs, wanneer daaruit onmiskenbaar een ideologische strekking te lezen valt. Een voorbehoud geldt voor recente arresten. Mogelijke kritische besprekingen kunnen dan nog in voorbereiding zijn. Wanneer het Hof een uitspraak doet die de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid te buiten gaat, valt evenwel te verwachten dat daarover reeds bericht wordt met kortere bijdragen, bijvoorbeeld in de Juristenkrant.

III. Factcheck

Vooronderstelling 1. Het standstill-beginsel is een creatie van een juristocratisch Grondwettelijk Hof.

1.1. Hypothese

Bouckaert is het meest expliciet over de eerste vooronderstelling: het standstill-beginsel staat niet in de Grondwet of hogere normen, maar werd «ontwikkeld via rechtspraak [...] in één-tweetjes met linkse rechtsprofessoren», terwijl er «geen enkel logisch dwingend pad» van artikel 23 naar dat beginsel loopt. Hij noemt dit de «juristocratische aap uit de mouw», een puur politieke sprong van een «niet-verkozen rechterlijke elite».¹⁸ Het Herzieningsvoorstel betoogt dat het beginsel «nooit uitdrukkelijk door de grondwetgever is bepaald», maar «gaandeweg ontwikkeld» werd door de rechtspraak.¹⁹ Bourgeois erkent dat het in de parlementaire voorbereiding staat en dus een basis vindt in de politieke besprekingen, maar beklemtoont eveneens dat het niet in de eigenlijke tekst terug te vinden is. Jacobs wijst op de evolutie van een «statische» naar een «dynamische» interpretatie.²⁰ Dat heeft betrekking op de verschuiving van het vergelijkingspunt. Oorspronkelijk werd vergeleken met het beschermingsniveau voorafgaand aan de inwerkingtreding van artikel 23 GW. Vervolgens werd dat het beschermingsniveau voorafgaand aan de nieuwe regeling. We gaan daarom na of de standstill-verplichting een rechterlijke creatie is (H1).

1.2. Analyse.

Artikel 23 GW spreekt inderdaad niet over een standstill-verplichting. Het bepaalt dat eenieder het recht heeft een menswaardig leven te leiden, en dat de wet, het decreet of de ordonnantie daartoe de economische, sociale en culturele rechten waarborgt. Het draagt de wetgever op de voorwaarden voor de uitoefening van die rechten te bepalen, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, en somt zes categorieën van grondrechten op die hieronder vallen: rechten in verband met (1) arbeid en billijke beloning, alsook op informatie, overleg en collectief onderhandelen; (2) sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en sociale, geneeskundige en juridische bijstand; (3) een behoorlijke huisvesting; (4) de bescherming van een gezond leefmilieu; (5) culturele en maatschappelijke ontplooiing; en (6) gezinsbijslagen.

Uit de parlementaire voorbereidingen blijkt dat de grondwetgever geen rechtstreekse werking toekende aan het artikel, maar het niettemin denkbaar achtte dat het de grondslag zou vormen voor rechtstreekse aanspraken op overheidsoptreden.²¹ De grondwetgever gaf wel degelijk een juridische waarde aan deze grondrechten: als richtlijn voor interpretatie, via het legaliteitsbeginsel, en via de standstill-verplichting.²² De toelichting vermeldt uitdrukkelijk het «standstill-effect»: dat brengt de wil tot uiting om de sociaaleconomische en culturele grondrechten in de Grondwet te «verankeren», waarbij reeds erkende rechten «niet meer afgebouwd [kunnen] worden zonder overtreding van de Grondwet».²³ Ook uit de parlementaire bespreking blijkt dat de grondwetgever zich er goed van bewust was dat het Grondwettelijk Hof een standstill-verplichting zou afleiden uit dit artikel.²⁴ Het Grondwettelijk Hof baseert zich dan ook uitdrukkelijk op de wil van de grondwetgever. Het verwijst naar de parlementaire stukken om vast te stellen dat de grondwetgever «geen precieze subjectieve rechten wou verlenen, waarvan de inachtneming rechtstreeks voor een rechter zou kunnen worden aangevoerd, maar desalniettemin een geleidelijk te bereiken grondwettelijk doel vermeldde».²⁵

In de toelichting bij artikel 23 GW luidt het dat «rechten die reeds erkend waren in de interne wetgeving» niet meer kunnen worden afgebouwd.²⁶ Gaandeweg trok het Grondwettelijk Hof dat op naar een dynamische interpretatie.

Pas noemt dat een «conceptuele ontsporing» omdat de wetgever daardoor zichzelf bindt, en niet enkel door de Grondwet wordt gebonden.²⁷ Velaers wijst erop dat zo’n dynamische interpretatie nochtans het best overeenstemt met de tekst van artikel 23 en de bedoeling van de grondwetgever. Met het verloop van tijd zou een statische interpretatie immers enige betekenis aan het artikel ontnemen.²⁸ Een verplichting tot de progressieve realisatie van sociaaleconomische grondrechten vloeit bovendien voort uit internationale verdragen.²⁹ In de rechtsleer wordt opgemerkt dat het standstill-beginsel tegelijk ook een graduele afname van het beschermingsniveau toelaat.³⁰ Vandromme toont hoe op die manier het sociale huurstelsel fundamenteel werd hervormd.³¹ Dat relativeert de mate waarin de wetgever zichzelf verbindt tot een minimumgrens.³²

1.3. Conclusie

De bewering, in hypothese 1, dat de rechters de standstill-verplichting zelf gecreëerd hebben, vindt weinig grondslag. Het was de uitdrukkelijke bedoeling van de grondwetgever om het in artikel 23 te lezen. Over de dynamische interpretatie is meer discussie mogelijk. Een jurisprudentiële grondslag is echter niet hetzelfde als een juristocratische creatie. Deze interpretatie komt immers niet uit het niets: ze sluit aan bij de bedoeling van de grondwetgever en bij internationale verplichtingen. De artikelen 1, 2° en 26, § 1, 3° Bijz.W. Grondwettelijk Hof geven het Grondwettelijk Hof bovendien een uitdrukkelijk mandaat om formele wetten hieraan te toetsen.

Vooronderstelling 2. Het Grondwettelijk Hof maakt steeds vaker gebruik van het standstill-beginsel in artikel 23.

2.1. Hypothese

Jacobs vindt het logisch dat artikel 23 steeds meer politieke tegenwind krijgt, «aangezien rechters het steeds strenger toepassen en de politiek steeds vaker terugfluiten - vooral vanaf 2019 vernietigde het Grondwettelijk Hof tal van wetten en decreten die het beschermingsniveau op het gebied van milieurechten of sociale rechten verlaagden».³³ In een voorstel tot herziening van artikel 195 GW dat een toevoeging aan artikel 23 GW maar ook een «herijking» van de standstillwerking mogelijk moet maken, luidt het dat de rechtspraak «de laatste jaren [...] steeds meer in een stroomversnelling terechtgekomen» is.³⁴ We gaan daarom na of het Grondwettelijk Hof steeds vaker een schending vaststelt van artikel 23 GW op grond van het standstill-beginsel.

2.2. Analyse.

Artikel 23 werd in 1994 in de Grondwet ingevoegd.³⁵ Het was echter wachten tot 2002 voordat het Grondwettelijk Hof er ten gronde aan begon te toetsen. Verzoekers begonnen het vervolgens steeds vaker in te roepen. Tabel 2 toont die evolutie.

In 2002 en 2003 sprak het Grondwettelijk Hof zich telkens slechts één keer uit over de standstill-verplichting. In 2004 waren er al drie arresten te vinden. In de periode van 2004 tot en met 2014 schommelde het aantal arresten tussen 1 en 9 per jaar. In 2015 waren er al 13. Van 2015 tot en met 2025 schommelde het aantal tussen 6 en 16.

Betekent dat ook dat het Grondwettelijk Hof ook vaker een schending vaststelt? De eerste schending sprak het uit in 2006. 2019 was een piekjaar, met 5 schendingen. Dat was ook een jaar waarin het vaker werd ingeroepen: het Hof sprak zich er 16 keer ten gronde over uit. Voor het overige blijft het aantal schendingen steeds schommelen tussen 0 en 3, ook in jaren met meer standstill-arresten. In 2024 waren er bijvoorbeeld 14 standstill-arresten, maar leidde dit geen enkele keer tot de vaststelling van een schending. Alles samen gaat het om 20 arresten die een schending uitspreken.³⁶

2019 was dus een uitschieter, eerder dan het startpunt van een «conceptuele ontsporing». Toch valt er wel degelijk een evolutie vast te stellen. Het keerpunt situeert zich echter niet in 2019, maar in 2015. Vanaf dan wordt het beginsel vaker ingeroepen, zodat het Hof er een vaste rechtspraak rond kan bouwen, en verzoekers ook beter weten hoe ze dat middel moeten formuleren. Dat bracht «een versnelling en een verdieping»³⁷ van de rechtspraak met zich mee.

In de periode 2002-2014 werden er 51 standstill-arresten uitgesproken, samen goed voor 64 middelen; 3 keer, in 3 verschillende arresten, stelde het Hof een schending van het standstill-beginsel vast (5,9% van de arresten, 4,7% van de middelen).

In de periode 2015-2025 volgden er 134 arresten, goed voor 153 middelen. Daarin werd 20 keer een schending vastgesteld in 17 verschillende arresten (12,7% van de arresten, 13% van de middelen). Als we er de uitschieter van 2019 uit houden, komt het gemiddelde nog steeds op 10,9% van de arresten en 9,8% van de middelen.

Er vond in de laatste periode dus, vergeleken met de eerste periode, een verdubbeling van het aantal schendingen plaats ten opzichte van het aantal standstill-arresten. Het gaat echter niet om een voortdurende toename: er worden niet steeds méér schendingen vastgesteld. De «klimaatverandering» die Vandaele en Geysens voelden aankomen, heeft zich niet doorgezet.³⁸

Tabel 2.

2.3. Conclusie

Hypothese 2 wordt ten dele ondersteund. Het Hof spreekt wel degelijk vaker een schending uit dan in de beginperiode, Dat kan verklaard worden doordat de rechtspraak hierover vanaf 2015 gevestigd is, en zowel verzoekers als het Hof meer vertrouwd worden met hoe dit beginsel werkt. Er is echter geen sprake van een voortdurende toename: het aantal schendingen blijft sinds 2015 vrij stabiel, ondanks een uitschieter in 2019.

We herhalen dat onze analyse enkel het Grondwettelijk Hof betreft. Over andere rechtscolleges volgt nog ander onderzoek. Pas, die zelf Staatsraad is, geeft bovendien aan dat de standstill-verplichting vaak wordt bovengehaald in de adviespraktijk van de afdeling wetgeving.³⁹ Ook het CD&V-herzieningsvoorstel verwijst daarnaar.⁴⁰ Dat kan veel van de frustraties verklaren. De adviezen van de Raad van State zijn evenwel niet bindend, en strekken er vaak veeleer toe de wetgever aan te zetten tot een betere verantwoording.

Vooronderstelling 3. De standstill-verplichting in artikel 23 GW maakt (grote) hervormingen onmogelijk.

3.1. Hypothese

De standstill-verplichting maakt het onmogelijk om «wezenlijke hervormingen» door te voeren, aldus Loones.⁴¹ Volgens Jacobs leidt het tot een frustrerende stilstand, ook in tijden van budgettaire krapte.⁴² Bourgeois verwijst naar arresten die «de strengere toegang tot de Vlaamse sociale bescherming, de hervorming van de persoonsvolgende budgetten voor personen met een handicap en de versnelde vergunningsprocedures» tegenhielden. Loones verwijst vooral naar sociale zekerheid en sociale bescherming, en de wens om nieuwkomers daar enige tijd van uit te sluiten.⁴³ Bouckaert en Loones zijn ervan overtuigd dat het Grondwettelijk Hof de hervorming van de werkloosheidsuitkeringen zal tegenhouden.⁴⁴ Daar spelen in het bijzonder budgettaire overwegingen waarover de rechter, aldus Bourgeois, geen afwegingen zou hoeven te maken.⁴⁵ Het Eindrapport Omgevingsrecht geeft als voorbeeld een arrest in het domein van de ruimtelijke ordening en stedenbouw, dat een versoepeling viseerde om gronden te verkavelen. Hier is de bezorgdheid dat de toepassing van het standstill-beginsel in het domein van de ruimtelijke ordening en stedenbouw gewenste versoepelingen in het vergunningenbeleid tegenhoudt. Maar het gaat niet enkel om «wezenlijke» hervormingen. Volgens Loones laat het beginsel zelfs niet toe dat bestaand beleid wordt «bijgeschaafd». Het Herzieningsvoorstel voert aan dat het standstillbeginsel zo rigide wordt toegepast dat het de «noodzakelijke flexibiliteit verlamt», zodat het beleid niet kan worden aangepast aan «de veranderde omstandigheden, de budgettaire schaarste, de nieuwe technologische mogelijkheden of de gewijzigde maatschappelijke prioriteiten».⁴⁶

Wat «wezenlijke» hervormingen zijn, en of het probleem daartoe beperkt is, blijft onduidelijk. We vertalen het daarom naar de eerste stap van de standstill-test. Die is minder geïnteresseerd in de vraag hoe fundamenteel een hervorming is, maar wel in de impact daarvan op het beschermingsniveau van de rechten vervat in artikel 23. Een hervorming is dan «wezenlijk» als ze een «aanzienlijke» achteruitgang van het beschermingsniveau inhoudt. Een beperkte achteruitgang is, wat de standstill-verplichting betreft, zonder meer mogelijk.

Daarnaast operationaliseren we de vooronderstelling ook door te kijken naar de gevoeligheid («salience») van de regeling die wordt aangevochten. Wanneer veel partijen zich mengen in de procedure en wanneer de pers de zaak nieuwswaardig acht - zoals vermeld, twee criteria om een materie als «gevoelig» te beschouwen - kunnen we er immers van uitgaan dat het een hervorming betreft die de gemoederen raakt, en dus «wezenlijk» is.

Zoals hierboven weergegeven, zien we in de voorbeelden die de critici geven een bijzondere bezorgdheid over hervormingen in het domein van de sociale bescherming (sociale zekerheid, sociale bijdragen en gezinsbijslagen), en van de ruimtelijke ordening en stedenbouw, in het bijzonder wanneer die het vergunningenbeleid versoepelen. Dat laatste is in het bijzonder een bekommernis van de Gemengde Commissie Vergunningen. Ook het herzieningsvoorstel van CD&V (dat meer terughoudendheid wenst maar, voor alle duidelijkheid, niet beweert dat er geen hervormingen meer mogelijk zijn) is met name bezorgd om zaken waarin het recht op de bescherming van het leefmilieu wordt ingeroepen, wat vooral voorkomt in het domein van de ruimtelijke ordening en stedenbouw.⁴⁷ Daarnaast zien we (vooral bij Loones) ook een gevoeligheid voor hervormingen die gericht zijn op vreemdelingen. We kijken dus ook na of een zaak vreemdelingen in het bijzonder treft. Dat kan rechtstreeks zijn - bv. maatregelen die nieuwkomers uit de sociale bescherming uitsluiten - of onrechtstreeks - bv. maatregelen die onverdoofd slachten verbieden. We gaan na of het Hof in die gevallen sneller tot het besluit komt dat een achteruitgang «aanzienlijk» is (H4).

Omdat de vooronderstelling is dat dergelijke hervormingen onmogelijk worden gemaakt, is de hypothese telkens dat zaken in die domeinen leiden tot meer schendingen (H3, 5-6).

3.2. Analyse

H3-4. Aanzienlijke achteruitgang

Het Grondwettelijk Hof stelt niet snel vast dat er sprake is van een achteruitgang van het beschermingsniveau. Dat was slechts 31 keer het geval bij de 217 middelen die het Hof heeft besproken - 14,3% van de gevallen. Bij 133 middelen stelde het expliciet vast dat er geen sprake was van een aanzienlijke achteruitgang. In de andere gevallen liet het de vraag onbeantwoord, omdat de maatregel hoe dan ook verantwoord was. Of daar sprake was van een achteruitgang van het beschermingsniveau, en zo ja, of die aanzienlijk was, weten we niet.

We kunnen dus enkel iets zeggen over de 31 gevallen waarin het expliciet een aanzienlijke achteruitgang vaststelt. Daarvan werd 23 keer vastgesteld dat de standstill-verplichting geschonden was (74%). Zodra het Hof vaststelt dat er een aanzienlijke achteruitgang is van het beschermingsniveau, is er zodoende een grote kans dat het, in een tweede fase, ook een schending zal vaststellen.

Men zou de redenering echter ook kunnen omkeren: het Hof is eerder geneigd om een achteruitgang als aanzienlijk in te schatten, wanneer het de maatregel niet verantwoord acht. In de andere gevallen zal het niets zeggen over de omvang van de achteruitgang, of schat het die in als niet aanzienlijk. Uit de kwalitatieve analyse blijkt dat de evenredigheidstoets die tweede interpretatie de meest plausibele maakt. «Flankerende» maatregelen waarmee een ingrijpende maatregel gepaard gaat, worden nu eens ingeroepen om te besluiten dat een achteruitgang niet aanzienlijk is,⁴⁸ dan weer om de achteruitgang verantwoord te achten.⁴⁹

Hoe dan ook aanvaardt het Hof nog één op de vier hervormingen waarbij uitdrukkelijk een aanzienlijke achteruitgang wordt vastgesteld. Bovendien vernietigt het Hof niet noodzakelijk de hele maatregel. Soms betreft het slechts een beperkt onderdeel van de hervorming.⁵⁰ Hervormingen die een aanzienlijke achteruitgang meebrengen, zijn dus wel degelijk nog mogelijk.

De vraag is dan wanneer het Hof expliciet vaststelt dat er sprake is van een aanzienlijke achteruitgang. Hypothese 4 luidt dat het daar al sneller toe zal besluiten in zaken die sociale bescherming, ruimtelijke ordening en vreemdelingen betreffen. Voor ruimtelijke ordening geeft een statistische test daarvoor geen bewijs.⁵¹ Inzake sociale bescherming⁵² en vreemdelingen⁵³ wordt wel vaker vastgesteld dat er sprake is van een aanzienlijke achteruitgang. Wanneer we geen rekening houden met overlap, is dit verschil significant voor vreemdelingenzaken (p = 0,017) en borderline voor sociale bescherming (p = 0,072).

Beide variabelen overlappen in onze dataset echter sterk: 16 van de 21 middelen inzake vreemdelingen vallen tevens binnen het domein van de sociale bescherming. 7 van de 12 vaststellingen van aanzienlijke achteruitgang binnen de sociale bescherming raken vreemdelingen in het bijzonder. Wanneer we uitsluitend kijken naar maatregelen inzake sociale bescherming die niet op vreemdelingen gericht waren, dan zakt het aandeel naar 13,2% (5 op de 38 middelen). Dit percentage is nagenoeg gelijk aan het algemene gemiddelde voor zaken buiten de sociale bescherming (11,7%). Dit toont aan dat het (borderline) effect bij sociale bescherming vrijwel volledig wordt gedreven door deze specifieke subset van vreemdelingenzaken.

Omgekeerd zien we dat het effect bij vreemdelingenzaken ook volledig samenhangt met sociale bescherming: in de 5 gevallen waarin maatregelen vreemdelingen troffen buiten dit domein, stelde het Hof geen enkele keer een aanzienlijke achteruitgang vast (0 op 5 middelen).

We komen hier verder op terug bij de bespreking van hypothese 6.

H5. Gevoeligheid

Voor hypothese 5 kijken we naar de gevoeligheid van de materie. Een beschrijvende analyse toont dat het aandeel schendingen wel degelijk stijgt naarmate de gevoeligheid van de zaak toeneemt, met in het bijzonder een groot verschil tussen materies die niet gevoelig zijn (4,2%) en materies die zeer gevoelig zijn (19,5%).

Statistische testen wijzen inderdaad in de richting van een stijgende trend. Wanneer we via een logistische regressie de uiterste categorieën met elkaar vergelijken (zeer gevoelig ten opzichte van niet gevoelig), blijkt de kans op een schending bij zeer gevoelige zaken ongeveer vijfenhalf keer zo groot. Dat verschil is echter net niet significant na een correctie die rekening houdt met het feit dat middelen binnen hetzelfde arrest niet volledig onafhankelijk van elkaar zijn.⁵⁴ Ook wanneer we nagaan of elke stap in gevoeligheid de kans op een schending verhoogt, blijft het effect borderline.⁵⁵ Voorzichtigheid blijft echter gepast, omdat het aantal arresten waarin een schending wordt vastgesteld, zo beperkt is.

H6. Beleidsdomeinen en getroffen groep

Hypothese 6 keert terug naar de beleidsdomeinen sociale bescherming en ruimtelijke ordening, en naar vreemdelingen als de getroffen groep. De verwachting is dat het Hof in die gevallen sneller tot een schending besluit.

Een statistische test ontkracht dit voor beide beleidsdomeinen.⁵⁶ Inzake sociale bescherming is er niettemin een (niet-significante) toename van het aantal schendingen. Voor maatregelen die vreemdelingen in het bijzonder treffen, stelt het Hof significant vaker een schending vast.⁵⁷

Bij de zaken rond sociale bescherming is er descriptief weliswaar een lichte, niet-significante toename van het aandeel schendingen, maar zoals reeds vastgesteld bij de eerste stap van de standstill-test (zie hypothese 4), is hier sprake van een sterke vertekening door overlap. Van de 21 middelen rond vreemdelingen vallen er namelijk 16 binnen het domein van de sociale bescherming. Zoals bij de vaststelling van een aanzienlijke achteruitgang vallen 7 van de 9 vastgestelde schendingen binnen de sociale bescherming ook onder vreemdelingenzaken. Wanneer we uitsluitend kijken naar maatregelen inzake sociale bescherming die níét op vreemdelingen gericht waren, daalt het aandeel schendingen tot slechts 5,3% (2 op de 38 middelen). Dit percentage ligt lager dan de algemene schendingskans in zaken buiten de sociale bescherming (8,6%). De (niet-significante) stijging binnen de sociale bescherming is dus vrijwel volledig toe te schrijven aan deze specifieke subset van vreemdelingenzaken.

Ook hier geldt het omgekeerde: buiten de sociale bescherming stelde het Hof geen enkele schending vast in maatregelen die vreemdelingen troffen (0 op de 5 middelen).

Dat roept de vraag op wat er juridisch precies aan de hand is op dat snijvlak van vreemdelingen en sociale bijstand. We onderzoeken dat verder met een kwalitatieve analyse.

Uit de rechtspraak klinkt een bezorgdheid over de situatie van de meest kwetsbare personen. Personen die afhankelijk zijn van een sociale bijdrage, behoren bij uitstek tot die categorie. Dat geldt ook voor de door de wetgever geviseerde nieuwkomers. Twee van de vier arresten waarin het Hof een schending vaststelde in een hooggevoelige materie (3), hadden effectief betrekking op zulke kwetsbare personen. In het ene geval ging het om sociale woningen,⁵⁸ in het andere geval om de verlengde uitsluiting van vreemdelingen uit het Vlaamse sociale beschermingssysteem.⁵⁹

Zo beklemtoont het Grondwettelijk Hof bijvoorbeeld het belang van de effectieve verwezenlijking van het recht op behoorlijke huisvesting «voor de meest achtergestelde personen»,⁶⁰ of van het recht op juridische bijstand «ten behoeve van de meest kwetsbare personen».⁶¹ In een ander geval besloot het Hof, omgekeerd, dat maatregelen niet onbestaanbaar waren met het recht op arbeid besloten in artikel 23, omdat zij de betrokken werknemers niet «in een dermate kwetsbare situatie» brachten dat zij niet langer over een redelijke ontslagbescherming zouden beschikken.⁶² Of nog: de wetgever mocht een einde stellen aan de cumulatie van een overheidspensioen met een werkloosheidsuitkering, maar moest wel rekening houden «met het risico van kwetsbaarheid» van personen met een onvolledig pensioen dat was toegestaan voordat de maatregel uitwerking had.⁶³ In het arrest over het uitstel van verstrenging van de lage-emissiezone in Brussel was dat een bijzondere overweging: de ordonnantiegever beweerde de meest kwetsbare personen en daarmee de minder draagkrachtige bevolking te beschermen, maar precies deze bevolkingscategorie, zo bleek uit tal van studies, was het meest kwetsbaar voor luchtvervuiling en de daaruit voortvloeiende gezondheidsproblemen.⁶⁴

Dat betekent niet dat er geen hervormingen mogelijk zijn die deze personen betreffen. Dat kan zeker wanneer daarmee wordt beoogd om hen uit hun kwetsbare situatie te halen. Zo oordeelde het Hof dat, om de tewerkstellingssteun binnen begrotingsperken te houden, maatregelen kunnen worden genomen die de tewerkstelling van kwetsbare personen aanmoedigen, zelfs als ze een aanzienlijke achteruitgang van het beschermingsniveau zouden meebrengen.⁶⁵

Dat geldt ook voor hervormingen die vreemdelingen in het bijzonder treffen. De wetgever mag daarom, bijvoorbeeld, het leefloon afhankelijk stellen van een integratietraject,⁶⁶ of voorwaarden voor taalverwerving toevoegen voor sociale huisvesting.⁶⁷ Hij mag eveneens maatregelen nemen om misbruik tegen te gaan in asielprocedures, opdat het recht op maatschappelijke dienstverlening van wie er recht op heeft, gewaarborgd kan blijven.⁶⁸ Dat geldt ook wanneer het gaat om hooggevoelige materies (categorie 3), wat we beschouwen als een indicatie voor een belangrijke hervorming. In die categorie zijn er 4 arresten waarin de middelen een maatregel betreffen die vreemdelingen raken. In slechts 1 daarvan besluit het Hof tot een schending.⁶⁹

Een bijzondere aandacht voor personen in een kwetsbare situatie ligt dus besloten in de werking van artikel 23. De vraag blijft dan waarom dat cijfermatig tot uiting komt ten aanzien van vreemdelingen, maar niet ten aanzien van wie, meer algemeen, afhankelijk is van een sociale bijdrage.

Dat kan te maken hebben met een andere bezorgdheid die uit de rechtspraak blijkt. Anders dan Bourgeois aanneemt, is het Grondwettelijk Hof wel degelijk bezorgd om de budgettaire houdbaarheid van het beleid, en neemt het budgettaire overwegingen mee in zijn overweging. Zo aanvaardde het Hof hervormingen die tot doel hadden te besparen inzake, bijvoorbeeld, rustpensioenen,⁷⁰ tewerkstellingssteun,⁷¹ of de sociale zekerheid meer algemeen,⁷² zelfs wanneer het uitdrukkelijk een aanzienlijke achteruitgang van het beschermingsniveau vaststelde.⁷³ De wetgever verwijst soms echter naar budgettaire redenen om maatregelen te rechtvaardigen die vreemdelingen in het bijzonder treffen, zonder dat een verband blijkt tussen maatregel en doel. Dat geldt in het bijzonder voor het arrest nr. 112/2023 over de toegang tot de Vlaamse sociale bescherming, dat critici vaak aanhalen om hun vooronderstellingen te staven. In dat arrest erkende het Hof eveneens dat de financiële houdbaarheid van die bescherming een legitieme doelstelling is⁷⁴ - alleen kon de decreetgever niet aantonen dat de maatregelen daar effectief toe bijdroegen. Dat geeft meer steun aan de tweede uitleg: wanneer maatregelen vreemdelingen in het bijzonder raken, voelt de wetgever zich minder gebonden door de Grondwet.

3.3. Conclusie

Hypothese 3 wordt ondersteund, maar moet bij nader inzien gerelativeerd worden. Er zijn immers veel gevallen waarin het Hof de eerste stap overslaat, om vast te stellen dat de maatregel hoe dan ook verantwoord is. Bovendien doet het evenredigheidsbeginsel de beide stappen soms samenvloeien. Voorts zijn er aanwijzingen dat het Hof sneller een schending vaststelt wanneer een materie hooggevoelig is (hypothese 5), maar door het kleine aantal gevallen kan niet gesteld worden dat dit een significant verschil is.

Het Hof besluit bovendien niet sneller dat een hervorming «aanzienlijk» is inzake ruimtelijke ordening, maar wel inzake het snijvlak van sociale bescherming en vreemdelingen. Uit een kwalitatieve analyse blijkt dat het Hof bijzondere bezorgdheid toont om de meest kwetsbare groepen, maar dat leidt enkel op het snijvlak van vreemdelingen en sociale bescherming tot een significant groter aantal schendingen. Dat komt omdat het Hof begrip heeft voor budgettaire noden, maar vooral maatregelen die vreemdelingen treffen, daar niet steeds verband mee houden.

Uit dat alles volgt dat de derde vooronderstelling ontkracht wordt. De wetgever kan wel degelijk belangrijke hervormingen doorvoeren, zeker als dat nodig is om de overheidsfinanciën gezond te houden en het sociale beschermingssysteem betaalbaar te houden. De maatregelen moeten daar dan ook werkelijk toe dienen. Uit de rechtspraak blijkt dat wanneer de wetgever in het domein van sociale bescherming maatregelen neemt die vreemdelingen raken, financiële overwegingen niet steeds de werkelijke beweegredenen vormen.

Vooronderstelling 4. «Activistische» rechters gebruiken de standstill-verplichting om hun wil in de plaats te stellen van een democratische meerderheid

4.1. Hypothese

De Gemengde Commissie Vergunningen ziet het als een democratisch principe dat een gewone meerderheid op elk moment kan beslissen en de volledige vrijheid heeft om grondrechten te realiseren en te concretiseren.⁷⁵ In deze populistische interpretatie van democratie⁷⁶ is er geen plaats voor grondwettelijke grenzen en juridische toetsing. Ook bij Bourgeois en Loones is dat discours terug te vinden, net als bij Elchardus, die door Bourgeois als inspiratiebron wordt aangehaald.

Als we die redenering doortrekken, is zo goed als elk arrest dat een schending vaststelt, een teken van zogenaamd «activisme». Deze bijdrage gaat evenwel uit van het grondwettelijk kader waarin de principes van een democratische rechtsstaat zijn neergelegd. Verkiezingen geven een gebonden mandaat: beperkt door grondrechten en grondwettelijke beginselen. De Belgische Grondwet geeft het Grondwettelijk Hof een uitdrukkelijk mandaat om formele wetten daaraan te toetsen.

Zoals vermeld, geeft de toetsing aan de standstill-verplichting evenwel ruimte tot nadere invulling, zowel in stap 1 - wanneer is een achteruitgang «aanzienlijk» - als in stap 2 - wanneer is hij «verantwoord». Begrepen vanuit de democratische rechtsstaat, ligt daar het knelpunt achter vooronderstelling 4. Wanneer het Hof die begrippen invult, moet het een evenwicht zoeken: het moet enerzijds de wetgever ruimte geven om een eigen (links, rechts, progressief of conservatief) beleid te voeren, maar zijn toezicht moet tegelijk voldoende intensief zijn om personen die in hun grondrechten geraakt worden, bescherming te bieden. Dat laatste is evengoed van belang: rechters bieden een dam tegen democratisch verval, maar dat kan enkel als ze voldoende ruimte krijgen, en nemen, om burgers bescherming te bieden tegen een te voortvarende overheid.⁷⁷

Dat impliceert een delicaat koorddansen tussen «activisme» en «inactivisme». De wetgever heeft een ingenieus mechanisme bedacht om het Grondwettelijk Hof daartoe uit te rusten. Dat houdt, onder meer, een evenwichtige samenstelling in van het Hof, dat uit 12 rechters bestaat. De inbreng van 6 rechters-politici - rechters met een ervaring van minstens 5 jaar in het federaal of een deelstatelijk parlement - is bedoeld om het Hof tot terughoudendheid te bewegen.⁷⁸ Een taalpariteit, gecombineerd met procedurele waarborgen en een gedeeld voorzitterschap, moet zorgen voor uitspraken die aan beide kanten van de taalgrens aanvaardbaar zijn. Dat wordt aangevuld met een politiek mechanisme, waardoor politieke partijen, volgens een proportionaliteitsbeginsel, een kandidaat voordragen.⁷⁹ Die wordt uiteindelijk benoemd door de Kamer of (vooralsnog) de Senaat met een tweederdemeerderheid, zodat ook die concrete benoeming een democratische legitimiteit krijgt.⁸⁰

De vooronderstelling is uiteindelijk dat het Grondwettelijk Hof dat evenwicht niet goed legt, en de grenzen van zijn beoordelingsruimte overschrijdt. Het Herzieningsvoorstel wil die balans «herstellen».⁸¹ Jacobs is bezorgd om de beleidsruimte van zowel linkse als rechtse politici, maar ziet elders reacties die «vooral rechtse politici meer slagkracht» willen bieden.⁸² Volgens Bourgeois gaat «de wezenlijke discussie [...] over de vraag wie het beleid bepaalt, de rechter of door een democratische meerderheid gelegitimeerde parlementen en regeringen». Hij ziet een «ongezond spanningsveld», waarbij de rechter niet «doet wat moet».⁸³ Loones noemt het een «gouvernement des juges».⁸⁴ Bouckaert is directer in zijn formulering: hij ziet «een juristocratische machtsgreep» in het gebruik van het standstill-beginsel, waarbij het Hof, vanuit een «linkse» inspiratie, zich mengt in netelige beleidsvraagstukken. De impliciete gedachte is dat de rechters oordelen vanuit een links gedachtegoed (Bouckaert), of alleszins het beleid duwen naar een strekking die niet overeenkomt met de meerderheid in de regering (andere critici).

Om dat te operationaliseren, formuleren we hypotheses die ons toelaten na te gaan hoe het Hof oordeelt wanneer de zetel in meerderheid uit «linkse» dan wel «rechtse» rechters bestaat (H9-10).

Eveneens van belang is of de zetel een weerspiegeling vormt van de strekkingen die vertegenwoordigd zijn in de coalitie, hetzij de coalitie die regeerde toen de wet werd goedgekeurd (verder: toenmalige coalitie), hetzij de coalitie op het moment waarop het Hof uitspraak doet (verder: heersende coalitie) (H7-8). Omdat de kritiek vooral vanuit de rechts-conservatieve hoek komt, kijken we ook na of het Hof met name hindernissen vormt voor dat gedachtegoed. We gaan ervan uit dat dit gedachtegoed het sterkst in het beleid naar voren komt, wanneer de regering door een Vlaams-nationalistische mandataris wordt geleid (H11).

4.2. Analyse

4.2.1. Weerspiegeling van regeringscoalities (H7-8)

De dataset toont dat de manier waarop het Hof is ingericht, wel degelijk zorgt voor een bijzonder evenwichtig samengesteld Hof. In de meeste gevallen doet het Hof uitspraak met een uiterst evenwichtige zetel. In 90% van de arresten overheerst links noch rechts. Meestal behoorden alle of een meerderheid van de rechters in de zetel tot een van de strekkingen vertegenwoordigd in de toenmalige (79,5%) of de huidige (76,2%) regeringscoalitie. In 78,4% zijn alle strekkingen van de toenmalige coalitie vertegenwoordigd in de zetel - 73% voor de heersende coalitie. Als dat niet het geval is, ontbreekt slechts 1 strekking, vertegenwoordigd door 1 partij (N-VA of Défi). Omdat de zetel telkens anders wordt samengesteld, zijn de gevallen waarin daar toch van wordt afgeweken, niet structureel van aard. Dat is ook weerspiegeld in onze data: er zijn geen afgelijnde periodes waarin dit systematisch voorkomt.

Voor H7 vinden we geen aanwijzing voor méér schendingen bij «minderheid» .⁸⁵ Voor H8 evenmin.⁸⁶ De statistische toetsen tonen geen significant verschil, ook niet na correctie voor kamergrootte. Dat betekent dat er niet significant méér schendingen worden vastgesteld wanneer de strekkingen uit de toenmalige of de heersende regeringscoalitie niet volledig of in meerderheid vertegenwoordigd zijn in de zetel.

Voor hypothese 8 valt wel een niet-significante tendens naar meer schendingen te noteren als de toenmalige coalitie niet volledig weerspiegeld wordt, maar dat effect is er niet voor de heersende coalitie.⁸⁷ Omgekeerd worden er voor hypothese 7 juist minder schendingen vastgesteld als de strekking van de meerderheid van de rechters niet overeenkomt met de toenmalige coalitie .⁸⁸ In beide gevallen is de sample te beperkt om daarover een sterke uitspraak te doen.

Dat wijst erop dat wanneer de zetel meestal evenwichtig is samengesteld, er meteen een evenwichtig beslissingsmodel wordt gecreëerd dat doorwerkt in de gevallen waarin de zetel geen spiegel vormt van de toenmalige of heersende regering. Slechts in 4 arresten werd een schending vastgesteld door een zetel waarin de strekkingen in de toenmalige noch in de heersende coalitie door een meerderheid van rechters weerspiegeld werden.⁸⁹ We bekijken ze nader in een juridische analyse.

In één van deze arresten erkent het Grondwettelijk Hof voor het eerst expliciet dat het standstill-beginsel ook geldt voor het recht op een gezond leefmilieu.⁹⁰ Dat bleek voordien echter ook al impliciet uit de rechtspraak, en werd nadien bevestigd.⁹¹ De maatregel schond bovendien ook Europese en internationaalrechtelijke bepalingen,⁹² zodat de uitspraak moeilijk als opmerkelijk kan worden beschouwd. Ten slotte handhaaft het Hof ook nog eens de gevolgen van zijn arrest in de tijd. De andere 3 arresten worden meegenomen in de juridische analyses hieronder (4.2.2. en 4.2.3.). Daar zal blijken dat ook deze arresten inhoudelijk niet uit de toon vallen.

4.2.2. Links en rechts (H9-10)

Een kwantitatieve analyse ondersteunt beide hypotheses.

Binnen 7-rechterskamers is een linkse meerderheid geassocieerd met meer schendingen .⁹³ Dat duidt op een significant hogere kans dat een schending wordt vastgesteld wanneer de meerderheid van de rechters van linkse strekking is. Omdat er maar 8 arresten zijn waarin een linkse meerderheid uitspraak doet, moeten we evenwel erg voorzichtig zijn met die interpretatie. Een kwalitatieve analyse is in dat geval relevanter.

Als de meerderheid van de rechters van rechtse strekking is, wordt er nóóit een schending vastgesteld. Hetzelfde effect zien we wanneer de helft van de rechters van rechtse strekking is. Dat vormt het zogenaamde «perfect separation problem»: de variabele is zo perfect voorspellend dat het systeem erop crasht omdat er oneindig veel modelcoëfficiënten mogelijk zijn.

De resultaten zouden toch een vermoeden van links «activisme» en rechts «inactivisme» kunnen scheppen. We nemen ze daarom mee in een juridische analyse. Belangrijk is alvast dat eventueel «activisme» of «inactivisme» geen structureel kenmerk vormt, juist omdat de zetel steeds anders wordt samengesteld. Het gaat dan ook om een relatief klein aantal arresten. 8 arresten werden uitgesproken door een zetel met in de meerderheid rechters van linkse strekking.⁹⁴ In 2 daarvan werd een schending van de standstill-verplichting vastgesteld.⁹⁵ 11 arresten werden uitgesproken door een zetel met in de meerderheid rechters van rechtse strekking.⁹⁶ In geen enkel daarvan werd zo’n schending vastgesteld.

A. Links «activisme»?

Laat ons eerst verder uitzoeken wat er aan de hand is wanneer «linkse» rechters de meerderheid vormen in de zetel. Houden zij dan elke hervorming tegen, in strijd met de wensen van een democratische meerderheid?

Van alle standstill-arresten waarin een schending werd uitgesproken, zijn er slechts 2 die werden uitgesproken door een zetel met voornamelijk rechters van linkse strekking. Zo’n zetel stelde in 75% van de gevallen géén schending vast. Van een systematische bias is dus geen sprake. We kunnen wel nog nagaan of het Hof niet te ver is gegaan in deze twee arresten.

In arrest nr. 6/2021 werd een schending vastgesteld van artikel 23 in samenhang met artikel 6 van het Verdrag van Aarhus en met een EU-richtlijn.⁹⁷ De toetsing aan de standstill-verplichting leidt zodoende niet tot een opmerkelijk resultaat.

In arrest nr. 131/2019 waren de strekkingen in zowel de toenmalige als de heersende coalitie niet weerspiegeld in een meerderheid van de zetel. Het Hof bestond bovendien voor de meerderheid uit rechters met een juridische achtergrond (4 in een zetel van 7), die, zo blijkt uit empirische studies, zich over het algemeen iets minder terughoudend blijken te tonen dan collega’s met een politieke achtergrond.⁹⁸ In dit geval waren 2 daarvan van linkse strekking (socialistisch en groen) en slechts 1 van rechtse strekking. Die laatste was dan weer benoemd vanuit het korps van referendarissen, wat een training veronderstelt waarmee zij minder dan collega’s met een academische achtergrond geneigd zijn ideologische voorkeur te laten spelen. Het ging formeel niet om een gevoelige materie (categorie 0), maar dat moet gerelativeerd worden. De zaak betrof de mogelijkheid voor inwoners om in naam van de provincie een milieustakingsvordering in te stellen. Diezelfde dag sprak het Hof echter ook een arrest uit (nr. 129/2019) over een gelijkaardige regeling, maar dan voor een vordering in naam van de gemeente. De media-aandacht ging naar die zaak. We kunnen dus stellen dat ook de materie in arrest nr. 131/2019, net als nr. 129, nogal gevoelig was (categorie 2), wat we beschouwen als een vrij belangrijke hervorming.

Dat beide arresten zo vergelijkbaar zijn wat materie en rechtsvraag betreft, laat ons meteen toe om te toetsen of er een bias zit in nr. 131. Dat blijkt niet het geval. In het eerste arrest werd immers eveneens een schending uitgesproken, zodat de uitspraak in nr. 131 «niet verrassend» was.⁹⁹ In nr. 129/2019 werd eenzelfde oordeel geveld door een voltallige kamer, die de «democratische meerderheid» volledig weerspiegelde: alle strekkingen van de voormalige en heersende coalitie waren aanwezig én weerspiegeld in de meerderheid van de zetel.

We controleren niettemin nog met een bijkomende analyse: hoe werden de artikelen 131/2019 (en/of 129/2019) in de rechtsleer onthaald? Lefranc riep op tot «een grondige analyse van politicologen en grondwetspecialisten», niet omdat hij kritisch stond tegenover de redenering, maar om de stakingsvordering juist uit te breiden naar bovenlokaal niveau.¹⁰⁰ Schoukens citeerde beide (en andere) arresten om vast te stellen dat het Hof was overgegaan naar «een meer doorgedreven analyse» van het bestaande beschermingsniveau, en dat «de ingeroepen redenen van algemeen belang niet langer louter marginaal worden getoetst».¹⁰¹ Dat past in wat we bij hypothese 2 vaststelden: 2019 leek op een grote sprong te wijzen, maar bleef uiteindelijk slechts een uitschieter. Schoukens was op dat moment ook schepen voor Groen, en bracht in hetzelfde bijdrage de wens tot uiting om artikel 23 te gebruiken als een «actiever breekijzer» voor het recht op een gezond leefmilieu. Vanuit dat perspectief gezien hoopte hij dat de arresten daartoe een eerste stap zijn, maar zag hij geen overschrijding van de beoordelingsmarge van het Hof. Verbanck, daarentegen, vond de argumentatie van het Hof niet overtuigend. De auteur noteerde weliswaar zelf een voorbehoud, omdat hij «nauw betrokken [was] bij initiatieven van de VVSG die erop gericht waren artikel 194 Gemeentedecreet opgeheven te zien en is zich ervan bewust dat dit hem enigszins vooringenomen maakt». Deze twee auteurs bevestigen dat het Hof in deze arresten meer gebruik maakte van zijn beoordelingsruimte dan voorheen, maar, rekening houdend met de achtergrond van de auteurs en het gebrek aan contestatie in de ruimere rechtsleer, kan daaruit niet besloten worden dat het Hof zijn beoordelingsruimte overschreed. Die beoordelingsruimte is hoe dan ook groter, omdat het Hof in het eerste arrest in een kamer van 12 oordeelde, die de «democratische meerderheid» netjes weerspiegelde.

Een laatste check voeren we uit door het advies van de Raad van State te lezen bij het ontwerp van decreet. De Raad van State waarschuwde daarin reeds dat de bepaling problematisch was in het licht van de standstill-verplichting en vroeg «minstens» om bijkomende verantwoording.¹⁰² Dat was slechts een waarschuwing, maar geeft wel aan dat het Grondwettelijk Hof niet buiten zijn beoordelingsruimte trad toen het een schending vaststelde: zijn uitspraak lag binnen de lijnen van wat juridisch verwacht kon worden.

Hypothese 9 wordt dus niet ondersteund. We zien geen aanwijzing dat het Hof «activistisch» optreedt onder invloed van «linkse» rechters.

B. Rechts «inactivisme»?

Rechters zijn van nature geneigd om in het voordeel van de overheid te oordelen, omdat ze daar legitimiteit in vinden.¹⁰³ Het is daarom gemakkelijker voor een «rechtse» meerderheid om andere rechters in de zetel te overtuigen dat een regel níét geschonden is, dan het is voor een «linkse» meerderheid om andere rechters te overtuigen dat hij wél geschonden is. Dat kan verklaren waarom een ideologisch effect in artikel 23-arresten sterker doorweegt voor rechts. De vraag rijst of het Hof daarbij zijn taak als waakhond van de Grondwet heeft verwaarloosd.

Om «verdachte» arresten aan te merken, kunnen we niet dezelfde methode gebruiken als voor «links activisme». Er is één arrest (nr. 159/2024) dat werd uitgesproken door een zetel die de toenmalige noch de heersende coalitie weerspiegelde. In dit geval zit daar echter niet het probleem: de zetel gaat immers niet tegen de wetgever in. We gebruiken daarom een rechtspraakanalyse om te achterhalen hoe deze 11 arresten in de rechtsleer werden onthaald. Slechts voor twee arresten werd de analyse van het Hof op een meer evaluerende wijze besproken.

Voor arrest nr. 122/2024 gebeurden de evaluaties in het licht van eerdere uitspraken waarin het Hof de verschillen in statuten van beroepscategorieën ongrondwettig had geacht en had aangedrongen op een harmonisering. De auteurs zagen het oordeel van het Hof als vriendelijk en geduldig voor de wetgever, maar passend in een voorzichtige aanpak die ook eerder tot uiting kwam. Van Hiel merkt op dat die aanpak weinig oplevert en lijkt uit te kijken naar een intensere toetsing: «In de praktijk moet evenwel worden vastgesteld dat er tijdens de overgangsperiode van tien jaar op het vlak van de pensioenstelsels nog maar weinig is gerealiseerd. Gelukkig blijkt het Grondwettelijk Hof geduldig te zijn, de vraag is alleen nog voor hoelang.»¹⁰⁴ Ook Heylen geeft aan dat het Hof evengoed wel tot een schending had kunnen besluiten: «De wetgever is wellicht opgelucht na dit arrest.» Zij is evenwel optimistischer over zijn aanpak: het zou een toename van geschillen vermijden en toelaten dat «de sectoren [...] met een gerust hart verder werken aan de harmonisatie binnen het huidig wettelijk kader».¹⁰⁵ De twee artikelen tonen samen dat het Hof geen volledig gebruik maakte van de beoordelingsruimte die hem toekomt. Dat gebeurde echter strategisch, om op langere termijn en op constructieve wijze tot een grondwettige regeling te komen. Daaruit blijkt niet dat het Hof zijn taak als waakhond heeft veronachtzaamd.

Schoukens keek op van de soepelheid die het Grondwettelijk Hof toonde in arrest nr. 158/2024, over de vergoedingsregels voor eigenaars wier bouwrechten beperkt worden. In dat arrest won een «rigide» benadering van het eigendomsrecht het van het recht op een gezond leefmilieu, aldus de auteur.¹⁰⁶ Daardoor bood het weinig steun aan de regering die zich voornam een bouwshift door te voeren die financieel haalbaar was. In deze voorkeur voor het eigendomsrecht boven het recht op een gezond leefmilieu speelt de politieke voorkeur van de meerderheid in de zetel mogelijk mee, maar uit de rechtsleer blijkt niet dat het Hof hiermee de grenzen van zijn beoordelingsruimte heeft overschreden. Dat wordt bevestigd door een bijkomende check: ook de Raad van State, afdeling wetgeving, meldde geen problemen in het licht van de standstill-verplichting.¹⁰⁷

4.2.3. Conservatief leiderschap (H11)

Omdat de kritiek vooral vanuit de conservatieve hoek komt, gaan we ten slotte na of het Hof vooral wetten viseert die gestemd zijn wanneer een conservatieve eerste minister of minister-president de regering leidt. Dat effect is wel degelijk zichtbaar en is bovendien significant. Wanneer de norm werd uitgevaardigd onder Vlaams-nationalistisch leiderschap, is het aandeel schendingsarresten veel hoger.¹⁰⁸ De vraag rijst hoe we dit kunnen verklaren. Duidt het op een bias van het Hof tegen deze partij? Of betekent het dat een regering onder conservatief leiderschap zich minder gebonden voelt door de Grondwet wanneer het om sociaaleconomische grondrechten gaat?

In totaal zijn er 25 arresten waarin het Hof uitspraak deed over zo’n wet. Slechts één keer zat er geen rechter van conservatieve strekking in de zetel (nr. 113/2019). In dat arrest werd er geen schending uitgesproken. In alle andere gevallen waren alle strekkingen in de toenmalige coalitie vertegenwoordigd in het Hof. Dat geldt ook voor de 9 arresten waarin een schending werd uitgesproken.¹⁰⁹ Er was dus telkens een rechter aanwezig van conservatieve strekking die bescherming kon bieden tegen een eventuele anticonservatieve bias. In 1 van die 9 gevallen (nr. 112/2023) waren zelfs 2 van de 10 rechters van conservatieve strekking.

Een rechtsleeranalyse bevestigt dat het Hof binnen de perken van zijn beoordelingsmarge bleef. Zeven arresten vonden enige weerklank in de rechtsleer. Slechts enkele auteurs spraken zich uit over de argumentatie van het Hof. Daaruit volgen vier vaststellingen:

1) In enkele commentaren kwam naar voren dat het Hof de grenzen van zijn beoordelingsruimte opzocht. Dat was het geval voor de commentaren bij de arresten nrs. 129 en 131/2019, die we hiervoor reeds bespraken. Schoukens verwees naar deze arresten (en naar arrest nr. 80/2019), om te wijzen op een nieuwe ontwikkeling in de rechtspraak - we bespraken dit reeds bij hypothese 2. De rechtsleer was bij dat laatste arrest vooral kritisch over het feit dat het Hof vernietigde zonder de gevolgen te handhaven in de tijd, niet over de toetsing aan artikel 23 GW zelf.¹¹⁰

2) Bij anderen blijkt dat het Hof zich juist inhield. Born vergelijkt arrest nr. 5/2021 met nr. 162/2020. Het Hof ging in dat laatste arrest verder. De auteur juicht een verdergaande toepassing toe, opdat het standstill-beginsel geen «papieren tijger» meer zou zijn.¹¹¹ Die waardering hangt wellicht samen met de achtergrond van de auteur, die verbonden is aan de Stichting voor toekomstige generaties, en zo een bijzondere bezorgdheid toont om duurzame ontwikkeling. De vergelijking toont hoe dan ook dat er nog ruimte was om verder te gaan. Met betrekking tot arrest nr. 92/2023 is Vandromme tevreden dat het Hof twee aspecten van de hervorming van het sociale huurstelsel vernietigt door te kijken naar wat er werkelijk gebeurt en zo een betere bescherming van grondrechten biedt. Hij merkt evenwel op dat het Hof, doordat het binnen zijn beleidsruimte blijft, niet de fundamentele achteruitgang kan aanpakken die gradueel wordt doorgevoerd.¹¹²

3) Nog andere auteurs traden de redenering van het Hof bij, of waren alleszins niet verrast. Over arrest nr. 112/2023 merkte Ghys op dat de vernietigde maatregelen hoe dan ook in strijd waren met internationale verdragen, wat door het Hof niet was onderzocht.¹¹³ Souverijns en Van Herreweghe merken op dat de uitspraak in arrest nr. 85/2025 consistent is met eerdere rechtspraak die groot belang hecht aan de rol van het openbaar onderzoek inzake omgeving. Ze zijn het niet helemaal eens met de redenering, maar achten het wel «strikt genomen correct».¹¹⁴ Naar aanleiding van arrest nr. 6/2019 stelden zowel Verschueren als Dumon vast dat het probleem niet lag bij een te impulsief Hof - dat had een «perfecte» toepassing gemaakt van artikel 23 GW¹¹⁵ - maar bij de wetgever.¹¹⁶ Uit niets bleek immers hoe de maatregel bijdroeg aan het vooropgestelde doel. Verschueren zag hierin «een oproep aan de wetgevers om het beslissingsproces over het beperken van sociale rechten rationeel te voeren op basis van ernstige en onderbouwde argumenten en niet op basis van algemene verklaringen of zelfs vooroordelen».¹¹⁷ Onze rechtspraakanalyse bevestigt dat dit een bezorgdheid is die door de hele rechtspraak heen tot uiting komt. Een rationele verantwoording, gebaseerd op studies of ander bewijs voor zover voorhanden, helpt de wetgever om de wet te laten standhouden;¹¹⁸ het gebrek daaraan valt in zijn nadeel uit.¹¹⁹ Ook consultaties met stakeholders en overleg met de sociale partners dragen overigens bij tot zo’n verantwoording.¹²⁰

4) Uit de commentaren valt af te leiden dat het Hof een fundamentele hervorming niet in de weg staat. Van Den Wyngaert merkte op dat de gevolgen van de vernietiging in arrest nr. 145/2019 voor het vergunningenbeleid best wel meevallen.¹²¹ Van Camp had oog voor wat het Hof in arrest nr. 85/2005 in stand liet, waardoor ze het als game changer bestempelt.¹²² Dat stelden ook Buelens en Vuylsteke vast, die daarbij ook de handhaving in de tijd toejuichen. Zij merkten op dat de decreetgever zo «ruimte [krijgt] om te sleutelen aan een nieuw ontslagrecht voor statutair personeel».¹²³ Over arrest nr. 92/2023 wees Vandromme erop dat het Hof belangrijke punten overeind hield, waaronder de taalkennisvereisten en de verplichting zich in te schrijven bij de VDAB, ondanks de kritiek van de Raad van State, afdeling wetgeving.¹²⁴ Daaruit blijkt dat het Hof de conservatieve regering juist tegemoetkwam op belangrijke punten van haar programma inzake sociale huisvesting, ook al was er juridisch gezien ruimte om daartegenin te gaan.

Hypothese 11 wordt dus wel ondersteund, maar uit het overzicht blijkt dat het Hof niet specifiek conservatief beleid viseert. Het Hof komt soms wat scherper uit de hoek, en is dan weer juist voorzichtig, maar laat hoe dan ook ruimte voor belangrijke hervormingen op de conservatieve beleidsagenda. Tegelijk verwacht het een rationele verantwoording voor ingrijpende maatregelen. Dat laatste doet eerder vermoeden dat een regering onder conservatief leiderschap minder moeite neemt voor een goede voorbereiding en verantwoording van maatregelen die raken aan sociaaleconomische grondrechten.

4.3. Conclusie

Vooronderstelling 4 kan niet ondersteund worden. Het Grondwettelijk Hof maakt nu eens wat meer en dan weer wat minder gebruik van zijn beoordelingsruimte bij de standstill-test. Een «linkse» meerderheid heeft de neiging verder te gaan, bij een «rechtse» meerderheid dreigt dan weer «inactivisme». In geen van beide gevallen zijn er echter ernstige aanwijzingen dat het Hof zijn mandaat overschrijdt of verwaarloost. Bovendien wijzigt de zetel steeds, zodat er zeker geen sprake is van een systematische bias. Hoe dan ook zorgt de evenwichtige samenstelling van de zetel ervoor dat het Hof niet tegenover de verkozen wetgever staat, maar de strekkingen in de coalities juist weerspiegelt.

Die conclusie stemt overeen met hoe de rechtsleer ernaar kijkt. Ook na 2019 zijn auteurs het er veelal over eens dat het Grondwettelijk Hof terughoudend gebruik maakt van artikel 23 GW¹²⁵ en de wetgever voldoende ruimte biedt voor een passend beleid.¹²⁶ Zelfs Pas, die principieel gekant is tegen een (dynamische) standstill-verplichting, geeft toe dat de soepele en «pragmatische» manier waarmee het Hof daarmee omgaat, het beginsel danig relativeert.¹²⁷

Opvallend is dat er significant meer schendingen worden vastgesteld onder conservatief leiderschap. Nochtans blijkt dat het Hof conservatief beleid niet specifiek viseert, en fundamentele hervormingen blijven ook dan nog steeds mogelijk. Een zorgvuldige voorbereiding van het wetgevend werk lijkt veel te kunnen oplossen.¹²⁸

IV. Conclusie: Wie gaat over de schreef?

Deze bijdrage onderzocht of de steeds luider klinkende verwijten over de standstill-verplichting in artikel 23 GW terecht zijn. Volgens die verwijten maakt een juristocratie het in toenemende mate onmogelijk om hervormingen van een democratisch verkozen wetgever door te voeren. Critici geven geen bewijs voor die beweringen. Uit ons onderzoek blijkt dat, alvast wat het Grondwettelijk Hof betreft, zo’n bewijs ook niet te vinden valt. Onze analyse leidt tot vijf vaststellingen.

1) Het standstill-beginsel is geen creatie van de rechter: het was de uitdrukkelijke bedoeling van de grondwetgever om het in artikel 23 te lezen. Het parlement gaf met een tweederdemeerderheid een mandaat aan het Grondwettelijk Hof om wetten daaraan te toetsen. Over het vergelijkingspunt - de bescherming voor 1994 of elke voorgaande bescherming - valt te discussiëren. De eerste interpretatie zou het beginsel echter zinledig maken, terwijl er onder de tweede interpretatie nog steeds hervormingen mogelijk blijven die het beschermingsniveau verminderen. Dat kan moeilijk als een juristocratische machtsgreep beschouwd worden.

2) Er vallen twee periodes te onderscheiden in de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof over de standstill-verplichting in artikel 23 GW. In de periode tot en met 2014 wordt het beginsel aarzelend gebruikt: iedereen is nog zoekende. In de periode vanaf 2015 wordt het vaker ingeroepen, en is er meer kans dat het Hof een schending uitspreekt. Van een voortdurende toename is echter geen sprake. Gemiddeld spreekt het Hof in die tweede periode 1,5 arresten per jaar uit waarin het een schending van de standstill-verplichting in artikel 23 GW vaststelt.

3) Het Grondwettelijk Hof laat, ook wanneer het aan de standstill-verplichting toetst, wel degelijk toe dat de wetgever belangrijke hervormingen doorvoert, zeker als dat nodig is om de overheidsfinanciën gezond te houden en het sociale beschermingssysteem betaalbaar te houden. De wetgever moet er wel zorg voor dragen dat die maatregelen onderbouwd zijn, en wel degelijk bijdragen tot het doel. Een zorgvuldige voorbereiding vormt de sleutel om de standstill-test te doorstaan.

4) De standstill-verplichting plaatst geen «juristocratie» tegenover de verkozen wetgever. De zetel die uitspraak doet, is juist heel evenwichtig samengesteld, en weerspiegelt gewoonlijk de strekkingen uit de regeringscoalitie - degene waaronder de wet werd aangenomen dan wel waaronder het Hof uitspraak deed, en meestal beide tegelijk. Als er toch al eens sprake is van een zetel met een meerderheid aan «linkse» dan wel «rechtse» rechters, dan zien we dat links iets meer geneigd is om verder te gaan, terwijl rechts nooit een schending vaststelt. Gezien het kleine aantal schendingen moeten we voorzichtig zijn met die conclusie. Bovendien zijn er ook dan geen aanwijzingen dat het Hof zijn mandaat overschrijdt of verwaarloost. Ook conservatief beleid wordt niet geviseerd en fundamentele hervormingen blijven ook dan nog steeds mogelijk.

5) Ook een verkozen wetgever is gebonden door de Grondwet, en dus ook door de sociaaleconomische grondrechten die daarin vervat zijn. Daar lijkt de wetgever zich aanzienlijk minder van aan te trekken onder conservatief leiderschap, of wanneer maatregelen de sociale bescherming van vreemdelingen aantasten.